Esta pesquisa teve por objetivo investigar a transformação no Tribunal de Contas da União (TCU), um órgão que, após mais de 100 anos exercendo um papel secundário, tornou-se determinante para as políticas públicas no século XXI. A pergunta central da pesquisa é: que mecanismos causais explicam os processos de mudança institucional observados no TCU – e, subsidiariamente, no subsistema da política de controle – entre 1988 e 2018? (...) A principal fonte de dados empíricos foram os Relatórios e Pareceres Prévios do TCU sobre as contas do presidente da República, documentos virtualmente inexplorados em trabalhos de ciência política. Foram usados também os Relatórios Anuais de Atividades
do TCU. Juntos, esses documentos somam mais de 14 mil páginas. (...) Os resultados do primeiro e do segundo ensaios apontaram indícios relevantes da incidência dos mecanismos de aprendizado político, consequência funcional, dependência da trajetória e feedback positivo. Quanto a mudanças graduais, houve fortes indícios da presença dos mecanismos de conversão e de sobreposição. Outros dois fenômenos detectados foram isomorfismo e viés de accountability. y. Já o terceiro ensaio sugere que os determinantes da explosão de auditoria propostos na teoria estavam presentes no Brasil, porém em formas,
tempos e intensidades bem diferentes do Reino Unido e dos Estados Unidos. Sugere ainda um importante ponto de divergência: a centralidade da corrupção, no caso brasileiro, para o processo de expansão do controle – algo que não está presente na teoria. Mais do que investigar os tipos de mecanismos por trás da transformação no TCU e no subsistema da política de controle, o estudo da mudança institucional empreendido nesta tese ajuda a desvendar processos políticos (de disputa por poder e autoridade) envolvendo agentes (individuais e coletivos) e estruturas. (...) Da tese de doutorado de Patrícia Vieira . Acho que os aspectos mais relevantes estão no final do trabalho:
Com o passar do tempo há indícios de aumento das capacidades do TCU, que passou a produzir Relatórios e Pareceres Prévios mais críticos no período FHC (1995-2002). O Tribunal começou a trazer recomendações de outras fiscalizações para dentro dos Relatórios e Pareceres Prévios, e a levar recomendações desses últimos para outras fiscalizações, entrelaçando seus instrumentos e tornando todos mais impositivos. Além e fazer recomendações com status de determinações, o TCU começou a fazer recomendações em auditorias de desempenho, e a ampliar seu rol de controlados – tudo isso viabilizado por mecanismos graduais de conversão (nos primeiros dois casos) e sobreposição (no terceiro caso).
Na era Lula (2003-2010), o TCU demonstrou maior nível de maturidade e organização na apreciação das contas residenciais, com posturas ainda mais críticas. Aumentou o entrelaçamento entre os instrumentos do Tribunal. Foram ampliadas a quantidade de auditorias operacionais, e as áreas de políticas públicas cobertas. Foi nesse período que o TCU deu início à edição de instruções normativas que ampliavam o alcance de seu controle, via mecanismo de sobreposição. Os mecanismos graduais do estágio anterior se mantiveram funcionando.
No governo Dilma (2011-2016), os mecanismos de mudança gradual presentes nos estágios anteriores também se fizeram presentes. Naquele momento, o TCU parecia sentir-se à vontade na ativação desses mecanismos. E também apresentava muito mais desenvoltura nos seus Relatórios e Pareceres Prévios sobre as contas presidenciais. Ao rejeitar as contas de 2014, mostrou destreza no uso de regras, práticas e narrativas para justificar sua decisão.
No governo Temer (2017-2018), a despeito de aparentemente continuarem incidindo todos os mecanismos de conversão e de sobreposição dos estágios anteriores, o TCU sofreu alguns revezes. Viu falhar (em parte) sua tentativa de criar atribuições para si mesmo nos acordos de leniência por sobreposição. A CGU acionou o STF contra a instrução normativa que o Tribunal havia sobreposto à Lei Anticorrupção para ter mais poderes sobre os acordos de leniência. E o Supremo concedeu liminar favorável à AGU.
Esse episódio realça algumas das disfunções do subsistema, como a competição exagerada entre controladores e, principalmente, a sobreposição de atribuições entre os órgãos de controle. Para completar, apesar da oposição do TCU, foi aprovada a nova LINDB, que retirou algumas das amarras impostas pelos controladores à atuação dos gestores públicos.
O mais interessante vem agora:
Ao longo de todos os cinco estágios descritos acima, o TCU difundiu narrativas sobre a importância do combate à corrupção e do bom uso dos recursos públicos, colocando o Tribunal como a organização capaz de garantir ambos (e o Poder Executivo muitas vezes como, no mínimo, incompetente). Com o passar do tempo, essas narrativas foram complementadas por outras sobre a eficiência do próprio TCU, e sobre seu papel no aprimoramento das políticas públicas, inclusive em processos decisórios. Tais narrativas apareceram nos documentos analisados não só em forma de texto, mas também de
imagens que destacam a organização, a eficiência e o status do TCU e de seus membros.
Uma das maiores curiosidades do primeiro ensaio foi mostrar o TCU se comportou tanto como agente oportunista quanto como agente subversivo
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