Inscrição e cancelamento de Restos a Pagar

Entenda quais são as mudanças promovidas pelo Decreto de Restos a Pagar - Decreto 9.428:

A mudança na sistemática de inscrição e cancelamento de Restos a Pagar (RAP) publicada hoje no DOU representa um grande avanço na melhoria do controle do saldo de RAP, que cresceu muito após 2008, tornando-se quase um orçamento paralelo. No final de 2017, o saldo de restos a pagar não processados e não liquidados somava R$ 128 bilhões. Mais da metade do investimento público da União no ano se dá por meio de pagamento de restos a pagar.

Há dois tipos de Restos a Pagar (RAP): os processados e os não processados. O RAP processado refere-se a despesas que foram empenhadas e liquidadas, mas ainda não foram efetivamente pagas. O ordenador da despesa reconheceu que o serviço foi prestado ou que o investimento foi realizado, mas ainda não teve o saque na conta única do Tesouro. O saldo de RAP processado não cresce muito ao longo dos anos.

O segundo tipo é o RAP não processado, quando a despesa do orçamento do ano foi empenhada, mas não foi liquidada e nem paga. Neste caso, quando termina o ano, uma despesa que está apenas empenhada e não é cancelada se transforma em RAP não processado. É esse segundo tipo de RAP que tem crescido substancialmente ao longo dos anos.

No final de 2017, o saldo de RAP não processado foi de R$ 128 bilhões, ante R$ 55 bilhões no final de 2007. Esse saldo já chegou a ser de R$ 190 bilhões, no final de 2014, em decorrência, entre outras, do acúmulo de subsídios devidos pelo Tesouro Nacional a bancos públicos.

Saldo de Restos a Pagar Processados e Não Processados – valores correntes – R$ bilhões

O problema com um saldo de mais de R$ 100 bilhões de RAP não processado é que, além de parte dessas despesas empenhadas concorrerem com o orçamento do ano, há ainda o agravante que muitas vezes essa despesas não são executadas (liquidadas) e não há um critério estabelecido de cancelamento desses RAPs.

A regra geral de bloqueio para RAP não processado é que, se a despesa não foi liquidada até 1 ano e meio depois de sua inscrição, aquele empenho seria bloqueado. Posteriormente, o ministério poderia desbloquear o empenho, alegando que a obra seria executada e, se não fosse, não havia regra alguma para cancelamento dessa despesa, que poderia passar anos como RAP não processado. Adicionalmente, a legislação que estava em vigor abria exceções para o bloqueio de RAP não processado para as despesas do PAC, saúde e educação.

Em resumo, pelas regras que estavam em vigor até o início de junho de 2018, era muito difícil o governo controlar o crescimento do saldo de RAP não processados e diversos projetos de investimento que nem mesmo começaram depois de vários anos da sua aprovação no orçamento.

Toda essa sistemática de inscrição, bloqueio e cancelamento de restos a pagar muda com a publicação do Decreto 9.428 da Presidência da República de 28 de junho de 2018. As principais mudanças foram três.

Primeiro, a única exceção para regra de bloqueio para RAP não processado que não foram liquidados depois de 1 ano e meio de sua inscrição passam a ser os gastos com saúde e emendas individuais impositivas. Até então entravam nessa exceção as despesas empenhadas do PAC e do Ministério da Educação (§ 3o Art. 68 modificado pelo Art. 1o do Decreto 9.428).

O RAP não processado dessas duas despesas (saúde e emendas individuais impositivas) são em geral RAP que não são passíveis de cancelamento, pois apesar da despesa não ter sido liquidada e paga no ano de sua aprovação no orçamento, elas foram computadas como despesas obrigatórias no ano em que ocorreu o empenho.

Segundo, antes não existia uma regra de cancelamento de RAP não processados que foi bloqueado e, posteriormente, desbloqueado pelos ministérios setoriais. A partir do Decreto 9.428, se houver desbloqueio de RAP não processado, mas não houver liquidação em até 1 ano e meio após o seu bloqueio, eles serão automaticamente cancelados (§ 7o Art. 68 modificado pelo Art. 1o do Decreto 9.428).

Por exemplo, em meados de junho de 2018, o saldo de RAP não processado era de R$ 78,4 bilhões, dos quais R$ 42,7 bilhões eram de RAP não processados (empenhos) dos orçamentos de 2007 a 2016 que não haviam sido ainda liquidados. Desse total, o que não for liquidado até o final de 2019 deverá ser automaticamente cancelado, o que hoje significaria um cancelamento potencial de até R$ 42,7 bilhões de RAP no final de 2019.

Terceiro, a partir da publicação do Decreto 9.428, o Ministro da Fazenda passa a ter o poder de limitar a inscrição de Restos a Pagar de todos os ministérios setoriais. O estabelecimento de um limite de inscrição de RAP pelo Ministro da Fazenda passa a ser possível, mas não é obrigatório. O objetivo dessa decisão é controlar não apenas o saldo de RAP, mas também ter um instrumento em caso de risco de descumprimento do Art. 42 da LRF, que estabelece que o saldo de RAP no término de um mandato deve ser compatível com o caixa que o governo deixa para o seu pagamento (Art. 68-A modificado pelo Art. 1o do Decreto 9.428). 

Fonte: Aqui, indicado pelo Glauber, a quem agradecemos.

Ainda as contas públicas

Com dificuldade para fechar as contas, o governo federal está recorrendo a artifícios diversos. A última denúncia, do Valor Econômico, destaca a postergação do pagamento, incluindo o problema já conhecido de restos a pagar:

Agora, chega a notícia de que parte do superávit primário do governo federal em dezembro foi feito com receitas que deveriam ter sido repassadas a Estados e municípios. A parcela de dezembro do salário educação, de cerca de R$ 700 milhões, só foi transferida no dia 30 do mês passado. Com isso, a receita só saiu do caixa do Tesouro Nacional e entrou nos cofres estaduais no início de janeiro, relatam os jornalistas Ribamar Oliveira, Marta Watanabe e Tainara Machado, do Valor. Também não foi transferida a esses entes da Federação parte do Imposto de Renda obtido com o parcelamento especial de débitos tributários de controladas e coligadas de empresas brasileiras no exterior.

Além deste problema, a questão do balanço da Caixa Econômica Federal desperta suspeitas

A informação que deixa o mercado financeiro ressabiado neste início de semana é a operação da Caixa Econômica Federal (CEF) que encerrou de forma irregular milhares de contas poupança sem movimentação ao longo de 2012, segundo reportagem da revista Isto É que está nas bancas. A partir de um relatório de auditoria feito pela Controladoria Geral da União (CGU), a revista mostrou que essa operação gerou um ganho de R$ 719 milhões para a Caixa no ano retrasado.


A questão da Caixa é confiança. Um ativo que o governo parece estar perdendo aos poucos.

Restos a Pagar

(...) o governo brasileiro praticamente dobrou os restos a pagar processados de 2013 para 2014, elevando o superávit primário. Se alguns movimentos não tivessem sido feitos, a economia de recursos para pagamento de juros da dívida em 2013 teria sido bem inferior aos R$ 75 bilhões anunciados pelo ministro da Fazenda, Guido Mantega, na semana passada. (Fonte: aqui)

Parte dos restos a pagar é decorrente do processo natural de gestão financeira do setor público. Mas como a análise é feita em termos comparativos, aqui temos o uso de resto a pagar para atingir metas fiscais.

Política Fiscal e a participação da sociedade

Recentemente o governo federal anunciou que não conseguirá alcançar a meta do resultado primário para o setor público de 3,1% do Produto Interno Bruto (PIB) este ano. Apesar dessa notícia não ter sido uma surpresa para quem acompanha as contas públicas, uma análise mais detalhada dos dados assusta e levanta dúvidas sobre a capacidade de o governo federal conciliar sua agenda de aumento do investimento público com redução da carga tributária.

É interessante observar que enquanto todos parecem ter opinião formada sobre taxa de juros e sobre os erros e acertos do Banco Central, o cidadão comum fica alheio ao debate anual do orçamento que é, justamente, a área na qual decisões políticas são mais importantes do que decisões técnicas. Em vez de discutir "juros" (política monetária), o cidadão brasileiro deveria se envolver mais no debate fiscal, pois neste as decisões são políticas. Mas isso não acontece por pelo menos três motivos.

Primeiro, não há dentro do próprio governo um consenso de como as estatísticas fiscais são divulgadas. Por exemplo, a despesa primária (gasto não financeiro do governo federal), em 2011, foi de 17,5% do PIB de acordo com o Tesouro Nacional. No entanto, o Boletim da Secretaria de Comunicação da Social da Presidência da República, Nº 1656, de 13 de novembro de 2012 mostra que: "os investimentos anuais do governo federal em políticas sociais saltaram de 13% do PIB há dez anos para quase 17% em 2012."

[...]Segundo, há ainda no Brasil falta de informação quanto ao custo de alguns programas. Cito dois que passaram a ser importantes: o Minha Casa Minha Vida (MCMV) e o Programa de Sustentação do Investimento (PSI) do BNDES. Independentemente do mérito desses dois programas, o custo deles deveria ser claro para que a sociedade pudesse decidir se quer gastar mais ou menos com esses programas frente a outras despesas e outros investimentos.

No entanto, poucas pessoas têm ideia do custo desses programas. No caso do MCMV, praticamente metade do custo desse programa de 2009 a 2011 foi bancado pelo FGTS. E o seu custo não é pequeno. O custo total desse programa, inclusive os subsídios pagos pelo FGTS, passou de R$ 2,8 bilhões, em 2009, para um valor que ficará próximo a R$ 17 bilhões este ano.

O caso do PSI é ainda mais nebuloso. O governo federal se recusa a dar informações relativas ao custo desse programa. Vale lembrar que os empréstimos do Tesouro Nacional para os bancos públicos saíram de um valor inferior a R$ 10 bilhões, no início de 2008, para R$ 369,1 bilhões, em setembro. É muito provável que o estoque desses empréstimos cresça para meio trilhão de reais nos próximos dois anos. 

Terceiro, apesar de o governo ter um baixo controle sobre a execução orçamentária, já que apenas 10% da despesa não financeira pode ser considerada discricionária, na prática o governo vem utilizando de artifícios que têm tornado a execução das despesas obrigatórias ainda mais rígidas. Um exemplo disso é o crescimento excessivo do saldo de restos a pagar não processados, recursos empenhados de anos anteriores que são pagos no ano corrente.

[...]As despesas de anos anteriores passam a competir com despesas do orçamento do ano e, em algum ano, o equilíbrio precisa vir ou pelo aumento maior da receita ou por uma queda do primário.

Infelizmente, enquanto não houver maior transparência no custo das politicas públicas e no debate e execução do orçamento, o debate fiscal ficará restrito a “especialistas” e não a quem de fato importa neste debate que é o cidadão, que utiliza serviços públicos e paga uma carga tributária de primeiro mundo.

Fonte: Orçamento e despesa primário - Mansueto Almeida © 2000 – 2012. Todos os direitos reservados ao Valor Econômico S.A.

Gestão Fiscal dos municípios brasileiros

Índice Firjan de Gestão Fiscal, novo estudo da FIRJAN, revela que apenas 95 municípios brasileiros têm excelência na gestão orçamentária

A situação fiscal é difícil ou crítica para quase 65% dos municípios brasileiros, enquanto a excelência na gestão fiscal está restrita a 2% das cidades do país. As regiões Sul e Sudeste concentram os municípios com melhor qualidade de gestão fiscal, com 81 cidades entre as 100 melhores do Brasil. Do lado oposto, aparecem Norte e Nordeste, com 93 municípios entre os 100 piores no que diz respeito à eficiência na gestão orçamentária das prefeituras. Os dados são do IFGF (Índice Firjan de Gestão Fiscal), criado pelo Sistema FIRJAN para avaliar a qualidade de gestão fiscal dos municípios brasileiros.

Em sua primeira edição e com periodicidade anual, o IFGF traz dados de 2010 e informações comparativas com os anos de 2006 até 2009. O estudo é elaborado exclusivamente com dados oficiais, declarados pelos próprios municípios à Secretaria do Tesouro Nacional.

O indicador considera cinco quesitos: IFGF Receita Própria, referente à capacidade de arrecadação de cada município; IFGF Gasto com Pessoal, que representa quanto os municípios gastam com pagamento de pessoal, medindo o grau de rigidez do orçamento; IFGF Liquidez, responsável por verificar a relação entre o total de restos a pagar acumulados no ano e os ativos financeiros disponíveis para cobri-los no exercício seguinte; IFGF Investimentos, que acompanha o total de investimentos em relação à receita líquida, e, por último, o IFGF Custo da Dívida, que avalia o comprometimento do orçamento com o pagamento de juros e amortizações de empréstimos contraídos em exercícios anteriores.

Os quatro primeiros têm peso de 22,5% sobre o resultado final. O IFGF Custo da Dívida, por sua vez, tem peso de 10%, por conta do baixo grau de endividamento dos municípios brasileiros.

O índice varia entre 0 e 1, quanto maior, melhor é a gestão fiscal do município. Cada município é classificado com conceitos A (Gestão de Excelência, acima de 0,8001 pontos), B (Boa Gestão, entre 0,6001 e 0,8), C (Gestão em Dificuldade, entre 0,4001 e 0,6) ou D (Gestão Crítica, inferiores a 0,4 pontos).

Em sua estreia, o IFGF avaliou 5.266 cidades brasileiras, onde vive 96% da população. Dos 5.565 municípios do país, 297 não apresentaram seus dados fiscais ao Tesouro Nacional até o fechamento do trabalho, em setembro do ano passado. São 43 municípios da Bahia, 34 do Pará, 33 de Minas Gerais, 29 do Piauí, 23 do Maranhão, 22 de Goiás, oito do Rio de Janeiro, além de 105 de outros 19 estados brasileiros.

Apesar de 2010 ter sido o ano de maior crescimento econômico do país desde 1986, o IFGF aponta que os municípios brasileiros estão, em média, em uma situação fiscal difícil. O índice Brasil atingiu 0,5321 pontos, influenciado pelo crítico desempenho do indicador de Receita Própria (0,2414 pontos), além da difícil situação retratada pelo IFGF Liquidez (0,5719) e pelo IFGF Gasto com Pessoal (0,5773). Por outro lado, o IFGF Investimentos atingiu seu maior nível desde 2006 (0,6163 pontos), enquanto o IFGF Custo da Dívida manteve a melhor pontuação entre os cinco indicadores avaliados pelo estudo (0,8055 pontos).

Fonte: Sistema FIRJAN

Restos a Pagar na Contabilidade Pública

O estoque de despesas pendentes de pagamento, notadamente os restos a pagar, traçou uma linha ascendente nos últimos anos, causando preocupações no Governo Federal. O registro contábil desses valores, principalmente dos restos a pagar não processados, prejudica a execução do orçamento público, uma vez que são incorporados ao patrimônio da entidade Passivos que em essência ainda não se configuraram como tal. O aumento excessivo desses Passivos, oriundos de despesas que não foram ntegralmente realizadas, é capaz de gerar orçamentos que, na prática, duram anos até que cumpram seus objetivos, ferindo frontalmente o princípio da anualidade do orçamento. Em cumprimento ao Princípio Fundamental de Contabilidade da Competência, o presente trabalho teve como objetivo analisar o registro contábil dos restos a pagar à luz da Teoria da Contabilidade, bem como levantar os prováveis fatores que têm elevado o registro desses valores ao longo dos anos. Os resultados demonstraram que a falta de tratamento contábil patrimonial, o limite de desembolsos insuficiente e a morosidade na aprovação da Lei Orçamentária Anual, estão entre os prováveis fatores que têm contribuído para o aumento do registro dos restos a pagar no Governo Federal.

A ADOÇÃO DO PRINCÍPIO DA COMPETÊNCIA NO TRATAMENTO CONTÁBIL DOS RESTOS A PAGAR - Tainan Carlos Correia Silva; Diana Vaz de Lima (UnB)

A pergunta da pesquisa é: os restos a pagar da contabilidade pública estão sendo contabilizados segundo o princípio da competência? A resposta: não.

Conceito de Restos a Pagar

A Contabilidade Pública tem conceitos próprios que são interessantes. Um deles chama "restos a pagar", que de "restos" não possui muita coisa. Veja um sobre o conceito numa reportagem de um jornal:

Muitas vezes falta não só pagar como executar obra
O Estado de São Paulo - 9/12/2007


Apesar de o nome ser "resto a pagar", na maior parte dos casos falta não apenas pagar, como também realizar a obra - nessa situação, no jargão orçamentário, utiliza-se outro jargão, o programa que atende pelo nome de "não-processado".

Isso ocorre, por exemplo, com a maior parte dos projetos previstos por emenda parlamentar. Em todos os finais de ano, por pressão do Congresso, o governo autoriza o empenho de alguns bilhões de reais para as emendas, os parlamentares aproveitam a ocasião para anunciar sua "conquista" às bases eleitorais, mas o projeto muitas vezes não sai do papel e aparece na contabilidade como "resto a pagar não processado".

No início deste ano, o volume de restos a pagar não-processados chegava ao nível de R$ 14 bilhões. Metade disso foi efetivamente executado ao longo deste ano, mas a outra metade deve se juntar ao novo estoque do final de 2007, com o crescimento dos empenhos - que já somam R$ 18 bilhões e ultrapassarão facilmente os R$ 20 bilhões até o dia 31 de dezembro.

EXPECTATIVA

A expectativa dos técnicos do Congresso é de que o volume de restos a pagar bata um novo recorde no próximo ano. Em tese, o governo federal seria o maior interessado em acabar com isso, mas, na prática, não é o que ocorre.

Recentemente, por exemplo, o presidente Luiz Inácio Lula da Silva vetou um artigo da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que determinava o cancelamento dos restos a pagar depois de um ano. Motivo: essa medida não interessa à coordenação política do governo, pois a permanente expectativa do pagamento permite manter os parlamentares reféns do Palácio do Planalto. S.G.

Ou seja, o orçamento público é uma peça política, não técnica.

Restos a Pagar e Lei de Responsabilidade Fiscal

Estados e municípios usam restos a pagar para contornar rigidez da LRF
Valor Econômico - 23/07/2007

As finanças de Estados e municípios mostram evolução razoável desde o começo da década, considerando indicadores como a relação entre a dívida consolidada líquida e a receita corrente líquida e a proporção com pessoal do Executivo e a receita. Entre os cinco maiores Estados, apenas o Rio Grande do Sul mostra uma relação dívida/receita acima do teto de 200% definido pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) - em 2006, o percentual ficou em 253,6%, mas ele está em queda. Entre os cinco maiores municípios, apenas São Paulo tem o indicador superior ao máximo de 120% - 196,6% no ano passado, mas também em declínio.Uma análise restrita a esses números indica uma situação fiscal positiva. Mas, se depois da entrada em vigor da LRF houve de fato maior austeridade na condução das contas públicas por governadores e prefeitos, também é verdade que esses indicadores não captam plenamente a situação fiscal dos governos, avaliam economistas como José Roberto Afonso e Beatriz Meirelles.

Há um uso cada vez mais freqüente, segundo eles, de um expediente que consiste em assumir dívidas diretamente com fornecedores, empreiteiros ou mesmo o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). "No fim do ano, muitas das despesas restam a pagar para o ano seguinte, mas em valores que superam a casa dos bilhões", escrevem eles, em estudo que conta também com a colaboração de Kleber Castro. Nos restos a pagar se concentram despesas referentes a exercícios fiscais de anos anteriores. No Rio Grande do Sul, por exemplo, o total de restos a pagar cresceu de R$ 1,940 bilhão em 2002 para R$ 3,477 bilhões em 2006, uma alta de 79%, já descontada a inflação. Em São Paulo, o aumento foi de 33,3%, para R$ 7,049 bilhões, e em Minas Gerais, de 29%, para R$ 4,829 bilhões.Para eles, um dos sinais de que a chamada "contabilidade criativa" encobre muitas vezes a verdadeira situação fiscal dos Estados é que, ao tomarem posse no começo do ano, vários governadores "logo adotaram medidas severas para o controle das contas públicas". Os economistas chamam a atenção para a situação do Estado do Rio de Janeiro: em 2006, os gastos com pessoal do Executivo equivaliam a apenas 27,5% da receita, bem abaixo do limite de 49% definido pela LRF. Esse número, isoladamente, indica um quadro que não explica o que fez o governador Sérgio Cabral (PMDB) ao assumir o cargo no começo do ano. Ele promoveu a contenção de despesas com viagens e celulares, cortes de 30% de cargos comissionados e auditoria na folha de pagamento.Segundo eles, no paraíso da contabilidade criativa, "ora somem dos gastos com pessoal os inativos, de um poder ou de todo o governo, ora são contados como se fossem serviços, ora desaparece a parcela do Imposto de Renda retido dos servidores, ora a dívida ativa vira crédito líquido e certo".Beatriz considera, porém, que a situação de Estados e municípios ficou de fato mais saudável depois da LRF. Questões como a do aumento dos restos a pagar acabam por maquiar um pouco a situação real, mas não a ponto de se dizer que não houve melhoras, diz ela. O analista Alex Agostini, da Austin Rating, também avalia que a LRF tem sido fundamental para a evolução positiva dos indicadores fiscais de Estados e municípios. "Ela diminui muito o espaço para governos populistas." A Austin faz a classificação de risco dos quatro principais Estados (SP, MG, RJ e RS) e das respectivas capitais, conferindo o grau de investimento (ou seja, com baixa probabilidade de dar calote) a todos eles, com exceção do Rio Grande do Sul, que possui uma relação dívida/receita muito elevada, além de ter uma economia que sofreu bastante nos últimos anos, em função de problemas como a valorização do câmbio.O especialista em contas públicas Amir Khair vê uma situação fiscal razoável de Estados e municípios, mas faz algumas observações. Ele lembra que, para desinflar gastos com pessoal, alguns Estados e prefeituras elevaram as despesas com terceirização. Isso facilita a obtenção de bons indicadores em relação aos gastos com funcionalismo. Khair lembra que a arrecadação cresceu com força nos últimos anos, também no âmbito estadual e no municipal. Para ajudar, o Índice Geral de Preços - Disponibilidade Interna (IGP-DI), que corrige as dívidas de Estados e municípios com a União, tem registrado variações muito modestas. A combinação de arrecadação em alta e o IGP-DI baixo contribuíram para o tombo de relações dívida/receita como a do município de São Paulo, que caiu de 246,5% em 2004 para 196,6% em 2006. Em Curitiba, a relação atingiu 2,42% no fim de 2006.Khair chama a atenção ainda para o que considera o "escândalo dos precatórios", as dívidas judiciais que os governos têm de pagar, mas o fazem a um ritmo muito lento. Graças a uma proposta de emenda constitucional - a PEC 12 -, o calote desses débitos poderá ser consagrado, acusa ele, porque ela possibilitará o parcelamento dos débitos por prazos muito longos. Para os credores, uma péssima notícia. Para Estados e municípios, porém, um alívio fiscal.

Contabilidade pública

A inscrição de valores em restos a pagar, a cada início de ano, é inevitável, por causa da defasagem de tempo entre a fase de empenho, que necessariamente antecede a contratação de obra ou serviço pelo setor público, e a fase de pagamento, que só pode ocorrer depois do serviço prestado ou da obra entregue. Principalmente no caso dos investimentos, porém, Francisco Lúcio avalia que tem havido uso exagerado desse instituto pelos poderes da União. Esse é um dos fatores que colaboram para fazer do Orçamento federal uma peça de ficção, muito diferente do fluxo efetivo de receitas e desembolsos, com base no qual é apurado o resultado fiscal do setor público e aferido o cumprimento das metas de superávit primário (conceito que exclui gastos com juros).

Fonte: Valor Econômico, 17/01/2007