FAQ? Plano Plurianual - PPA

O que é?
O PPA é um instrumento previsto no art. 165 da Constituição Federal destinado a organizar e viabilizar a ação pública, com vistas a cumprir os fundamentos e os objetivos da República. Por meio dele, é declarado o conjunto das políticas públicas do governo para um período de 4 anos e os caminhos trilhados para viabilizar as metas previstas.

O PPA define as políticas públicas do Governo Federal para construir um Brasil melhor, com base nos compromissos firmados na eleição. O conteúdo total do PPA 2012-2015 pode ser acessado no Portal do Ministério do Planejamento _ PPA 2012-2015.

Para que serve?
O PPA serve para orientar o Estado e a sociedade no sentido de viabilizar os objetivos da República. Para tanto, ele apresenta a visão de futuro para o Brasil, macrodesafios e valores que guiam o comportamento para o conjunto da Administração Pública Federal, além de informar as metas do Estado para o período de 4 anos com os respectivos arranjos para a implementação. Dessa forma, o PPA contribui para revelar e organizar a ação de governo na busca de um melhor desempenho da Administração Pública. O PPA:
1) permite à sociedade confirmar que o governo está cumprindo os compromissos firmados na eleição;
2) serve para o governo declarar e organizar sua atuação, a fim de entregar o produto certo, no local certo, na hora certa.

O que está no PPA tem garantia de ser executado?
O Planejamento é uma função indicativa por conta da complexidade inerente ao ambiente e a velocidade das transformações nas condições sob as quais as políticas são formuladas e implementadas. Logo, as declarações constantes do Plano são referências para a atuação governamental, mas não possuem caráter impositivo. Dito de outra forma, o Planejamento é dinâmico e deve ser ajustado de acordo com a necessidade.

Como foi o processo de elaboração do PPA 2012-2015?
O Plano Plurianual - PPA 2012-2015 foi construído a partir de três fontes:
a) a definição dos Programas Temáticos e realização de oficinas de trabalho com todos os órgãos e entidades da Administração Pública Federal;
b) a realização do Fórum Interconselhos, no qual foram ouvidos diversos organismos da sociedade; e
c) o diálogo por região com estados e municípios.

Como a sociedade participou?
Para viabilizar a participação da sociedade no processo de elaboração do Plano, foi definido, como espaço de interação, um grande Fórum Interconselhos, de caráter consultivo, que contou com a participação de representantes dos conselhos nacionais e de entidades representativas da sociedade. Durante o Fórum, os participantes discutiram as políticas públicas e apresentaram recomendações e sugestões para o aperfeiçoamento da proposta programática apresentada, as quais foram posteriormente incorporadas ao Plano. Para detalhes de como foi concebido esse Fórum, veja Mensagem Presidencial (Diálogos Sociais e Federativos, item Fórum Interconselhos).

Todas as contribuições da sociedade, bem como a resposta do Governo Federal estão disponíveis para consulta no sítio da Secretaria-Geral da Presidência da República ( ver Secretaria Geral da Presidência da República ) , especificamente os seguintes documentos no link Materiais de Apoio:
1) Relatório Preliminar do Fórum;
2) Retorno à sociedade das sugestões ao Plano Plurianual – PPA: Devolutiva Estratégica e Devolutiva Tática.

Qual a relação entre o PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) e a Lei Orçamentária Anual (LOA)?O PPA, juntamente com a LDO e a LOA são leis instituídas pela Constituição Federal - art. 165. A LDO, que deve ser compatível com o PPA, estabelece, entre outros, o conjunto de metas e prioridades da Administração Pública Federal e orienta a elaboração da LOA para o ano seguinte. A LOA contempla os orçamentos fiscal, da seguridade social e de investimentos das estatais. O seu vínculo com o PPA se dá por meio dos Programas e das Iniciativas do Plano que estão associadas às Ações constantes da LOA. Deve haver, portanto, uma compatibilidade entre o PPA, a LDO e a LOA. Contudo, vale ressaltar que a abrangência do PPA e da LDO vai além da dimensão orçamentária. A proposta de Plano Plurianual deve ser elaborada pelo Poder Executivo durante o primeiro ano de mandato do Presidente da República e, após a votação no Congresso e a sanção presidencial, o Plano deve orientar a ação de governo.

Quais as fontes de recursos do PPA?
O PPA apresenta uma parte dos recursos financeiros orçamentários (esferas “Fiscal e Seguridade Social” e “Investimentos das Estatais”) arrecadados pelo Governo, mas também faz uso de recursos que não estão no orçamento, valores que podem ser originários de agências oficiais de crédito (exemplos: Banco do Brasil, Caixa Econômica Federal, Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES, etc.), de fundos administrados pelo Governo (ex: FAT - Fundo de Amparo ao Trabalhador), de incentivos ou renúncias fiscais, de parcerias com o setor privado, entre outras possibilidades.

Diferentemente da Lei Orçamentária Anual (LOA), o PPA não apresenta os Programas classificados como Operação Especial. Atualmente, a peça orçamentária de cada exercício anual permite visualizar o tipo de recurso que está financiando determinada ação orçamentária.

O conteúdo do PPA pode ser alterado?
Sim. A Lei do PPA determina que o Plano deve ser atualizado pelo Poder Executivo em função da aprovação das Leis Orçamentárias Anuais e das Leis de Créditos Adicionais. Em caso de inclusão ou alteração de Programa ou Objetivo, a lei determina que o Executivo encaminhe projeto de lei de revisão ao Congresso Nacional.

O Poder Executivo está autorizado, ainda, a atualizar os parâmetros gerenciais do Plano, oportunidade na qual deverá comunicar as alterações à Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização (CMO) do Congresso Nacional.

Como se dá a integração entre PPA e LOA?
A integração entre o PPA e a LOA se dá por meio dos Programas e das Iniciativas. Os programas são atributos tanto do Plano quanto do Orçamento (mesmo código e título). Já as iniciativas, quando financiadas total ou parcialmente por recursos orçamentários, possuirão ações orçamentárias a elas vinculadas.

A cada Iniciativa poderá ser associada uma ou mais Ações do Orçamento. Cada Ação Orçamentária, porém, poderá ser associada a apenas uma Iniciativa do Plano. A vinculação entre as Iniciativas do Plano e as Ações Orçamentárias pode ser verificada nos Volumes II e VI da LOA 2012, no endereço: Portal SOF _ Orçamento 2012 .

A estrutura do novo PPA prioriza uma relação de complementaridade entre Plano e Orçamento em substituição à superposição verificada anteriormente entre os dois instrumentos.

Fonte: Ministério do Planejamento

Finanças Públicas

Merece uma maior reflexão por parte da sociedade brasileira as causas, omissões e motivações políticas que estão presentes nas sistemáticas protelações do Congresso Nacional na aprovação pelo parlamento da lei orçamentária. No atual exercício, por exemplo, até o início do mês de março, o país ainda não dispunha de sua peça orçamentária aprovada pelo legislativo. Recorde-se que esse impasse político tem sua origem no impedimento do parlamento de analisar o veto parcial da presidente da república, na lei que mudou o cálculo da distribuição dos royalties do petróleo. Isso ocorreu a partir da liminar monocrática concedida pelo ministro Luiz Fux, do Supremo Tribunal Federal, na ação movida no final do ano passado, pelos estados produtores, que pediam que os vetos fossem aprovados por ordem cronológica (conforme determina os parágrafos 4º e 6º do artigo 66 da Constituição Federal).

Apesar do plenário do STF, numa decisão recente, ter cassado a referida liminar, o fato do parlamento da não ter apreciado os mais de 3.200 vetos presidenciais, a partir do ano 2000, demonstra que o Congresso Nacional, em que pese às imposições das normas constitucionais, não está preocupado com a gravidade dessa omissão. É relevante alertar que a decisão de um poder, como ocorre no presente caso de omissão do legislativo ao protelar a votação da peça orçamentária de 2013, mesmo respaldado por razões políticas, ao deixar de levar em consideração a obediência aos princípios essenciais da Carta Magna, como destaque para o princípio da supremacia da Constituição, o republicano e o devido processo parlamentar, contribui para enfraquecer e colocar em risco o Estado democrático de direito.

Verifica-se, por sua vez, que apesar dos prazos para o envio das propostas orçamentárias estarem fixados na Constituição Federal de 1988 (art. 35, §2º, do ADCT), a aprovação da lei orçamentária anual no mesmo ano de sua vigência no Brasil vem se tornando uma prática comum. A questão central, no nosso entendimento, independente dos interesses políticos presentes no caso, são os custos para a sociedade em decorrência do atraso na sua aprovação.

O orçamento público, depois da própria Constituição, é a lei, ou seja, o instrumento mais importante de um país. É no texto da lei orçamentária que estão delineadas, além das despesas correntes, que irão permitir o funcionamento da máquina governamental, as despesas de investimentos, notadamente para execução de obras de infraestruturas, como pontes, estradas, portos, hidroelétricas, etc., e as políticas públicas (educação, saúde, segurança, etc.), bem como os valores definidos para custea-las. Sem que o orçamento seja aprovado pelo parlamento, o governante fica tolhido nas suas ações, especialmente na execução dos projetos de infraestrutura, e na realização das políticas públicas.

Assim, sem a existência de uma lei orçamentária anual (LOA), o governo encontra-se, em princípio, impedido de iniciar novos investimentos, visto que a Lei de Diretrizes Orçamentária (LDO) estabelece que os gastos fiquem restritos à execução das despesas obrigatórias. Dessa forma, o governo pode gastar por mês com as despesas de custeio para a manutenção da máquina governamental, um doze avos (1/12) da LOA do ano anterior. Os investimentos nas obras em execução, por sua vez, podem ser feitos com restos a pagar, visto que são recursos transferidos do ano anterior para o exercício atual.

Constata-se que o ordenamento jurídico brasileiro apresenta enormes carências nesse campo. A Constituição Federal, além de não oferecer soluções expressas para o caso da protelação na sua apreciação pelo parlamento, também não o prevê para os casos de não submissão ao parlamento da proposta orçamentária ou do seu envio com atraso; nos casos de rejeição pelo legislativo da proposta orçamentária; bem como da sua não devolução, depois de aprovada, para sanção pelo Chefe do Executivo. Essa carência descrita é um fator preocupante para o enfraquecimento do poder legislativo frente ao executivo.

Conforme se pode depreender desta análise, em que pese o sistema orçamentário brasileiro não permitir a demora nas várias etapas de planejamento e execução das ações governamentais, a protelação pelo Congresso Nacional na aprovação da lei orçamentária anual é inadmissível num país com uma sociedade e uma economia evoluída e complexa como a brasileira. A peça orçamentária, quando aprovada no mesmo exercício financeiro em que será executada, apresenta-se como uma afronta direta aos princípios constitucionais da legalidade, da precedência e da anualidade – visto que neste caso a lei orçamentária tem uma duração inferior a 12 (doze) meses – criando um clima de desconforto e de insegurança no país, além de colocar de joelhos a instituição parlamento diante do poder executivo.

Entendemos, assim, que a ocorrência na protelação pelo Congresso Nacional na aprovação do orçamento, independente dos motivos políticos alegados, são inaceitáveis, pois cria um vácuo intransponível e preocupante para o funcionamento do Estado, imobilizando a administração pública, e afetando por decorrência, os interesses da sociedade, além de prejudicar a imagem da instituição parlamento, e colocar em dúvida a seriedade do país no cenário externo. Esses aspectos abordados reforçam o nosso entendimento da importância da inclusão na agenda do parlamento, a discussão do aperfeiçoamento do capítulo da Constituição que trata das finanças públicas, em particular, da aprovação da lei complementar que irá regulamentar o art. 165, §9°, da Constituição Federal, em substituição a ultrapassada lei de orçamento vigente (4320/1964).

José Matias-Pereira