Relatórios Sustentabilidade no Setor Público

Com base no forte apoio das partes interessadas, o definidor internacional de padrões do setor público [IPSASB] dá o próximo passo no avanço dos relatórios de sustentabilidade do setor público, aguardando a garantia dos recursos necessários para iniciar o desenvolvimento da orientação

As ameaças ao mundo e seus cidadãos das mudanças climáticas são bem conhecidas. No entanto, apesar da influência significativa do governo sobre a economia global, não há uma estrutura de relatórios do setor público, reconhecida internacionalmente, para orientar como os governos medem e relatam suas contribuições críticas para enfrentar a emergência climática global. Os relatórios sobre mudanças climáticas são uma das questões mais importantes nos relatórios de sustentabilidade, que também abrange questões ambientais, sociais e de governança.

Em sua reunião de dezembro, à luz da urgência desta questão, o Conselho Internacional de Normas Contábeis do Setor Público (IPSASB) decidiu iniciar o escopo de três projetos potenciais de relatórios de sustentabilidade específicos do setor público, pendentes de garantir os recursos necessários para iniciar o desenvolvimento de orientações. Essa decisão se baseia nos 25 anos de experiência em definição de padrões do setor público do IPSASB, bem como no forte apoio global das partes interessadas às propostas da minuta "Promoção de relatórios de sustentabilidade do setor público".

"As orientações para relatórios de sustentabilidade específicas do setor público incentivariam a transparência, permitindo que os governos fossem responsabilizados pelos impactos de longo prazo de suas intervenções e possibilitando uma tomada de decisão mais bem informada", disse Ian Carruthers, presidente da IPSASB. "O feedback que recebemos das partes interessadas em todo o mundo é claro: o setor público precisa de sua própria estrutura específica de relatórios de sustentabilidade e o IPSASB deve liderar seu desenvolvimento. Mas, além de nossa experiência existente, é fato que precisaremos de suporte adicional, financeiro e outros, da comunidade global antes que possamos assumir o desenvolvimento de orientações globais que equipariam o setor público com as ferramentas necessárias para relatar as mudanças climáticas e outras questões de sustentabilidade."

A ação imediata do IPSASB será estabelecer uma Força-Tarefa de Sustentabilidade para liderar esta primeira fase crítica da pesquisa e do escopo. Os tópicos de pesquisa priorizados da Diretoria são: requisitos gerais para divulgação de informações financeiras relacionadas à sustentabilidade; divulgações relacionadas ao clima; e recursos naturais - divulgações não financeiras (paralelamente ao desenvolvimento das orientações de relatórios financeiros propostas em sua Documento de consulta, Recursos naturais).

São necessários recursos para apoiar o programa de atividades e o envolvimento das partes interessadas do IPSASB e iniciar o desenvolvimento de orientações. Para contribuir com apoio financeiro ou outro ao IPSASB para o desenvolvimento de orientações específicas para relatórios de sustentabilidade do setor público global, envie um email para Ross Smith, Programa IPSASB e Diretor Técnico (rosssmith@ipsasb.org) or James Gunn, Managing Director, Professional Standards (jamesgunn@profstds.org).

Fonte: aqui. Foto: Casey Horner

O documento que deu origem a discussão reconhece algumas limitações do ISSB na emissão de normas. O próprio ISSB (ou a IFRS) não encaminharam nenhuma carta de comentário para o documento, o que pode sugerir um distanciamento entre as normas internacionais do IFRS e o IFAC sobre este assunto. Outro aspecto é que apesar de ser um assunto "relevante", o projeto está condicionado aos recursos que possam ser direcionados para o mesmo (vide último parágrafo). 

IPSASB propõe mudanças na EC do Setor Público

A entidade que emite normas para o setor público, o IPSASB, está propondo diversas alterações na Estrutura Conceitual. Parte das mudanças reflete as alterações ocorridas em 2018 na Estrutura do Iasb, na qual as normas do setor público são inspiradas. 

A proposta ainda está na fase da minuta, mas podemos destacar aqui quatro alterações relevantes.  

Prudência - O antigo termo conservadorismo sempre foi marcado por polêmica e a mudança de nome, para prudência, não eliminou os problemas. Há uma acusação que o excesso de prudência pode descaracterizar a mensuração contábil e impedir a representação fiel. Se a presença da prudência traz problemas, a ausência pode ser muito pior. Os políticos perceberam isto durante a crise de 2008 e pressionaram para que o termo estivesse presente na estrutura conceitual. Além disto, incorporar a prudência na Estrutura é reconhecer algo que já fazemos na prática: o teste de recuperabilidade e o custo ou mercado são situações práticas onde a prudência domina. 

As cabeças pensantes do Iasb e do Fasb apostaram na neutralidade. Mas em 2018, o termo retorna na EC do Iasb de uma forma torta e confusa. Sem retirar a representação fiel e a neutralidade, o Iasb disse que seria possível a convivência com a prudência. O IPSASB resolveu bater na mesma tecla e repetiu a dose na proposta: a neutralidade é suportada pelo exercício da prudência e isto significa o exercício da cautela quando fazer julgamentos em condições de incerteza - ou seja, sempre. 

Nesta situação, a prudência não seria subestimar as receitas e ativos, nem subestimar as despesas e passivos. Mas como fazer esta mágica não é explicado. Talvez o Iasb quisesse dizer: seja conservador, ma non tropo. Na proposta, os argumentos se repetem nos itens 3.14 e 3.15. Mas mais adiante, no item BC3,16 e 17, o IPSASB reconhece que a não inclusão da prudência nas características qualitativas da informação é problemática. 

Materialidade - Assim como o conservadorismo perdeu terreno para a representação fiel, a materialidade também cedeu espaço para relevância. Mas uma vez que o próprio Iasb está revendo o termo em termos da preparação das demonstrações e no âmbito dos erros e estimativas, através da emenda ao IAS 1 e IAS8, o IPSASB resolveu acrescentar algumas mudanças neste sentido. Mais ainda, o IPSASB considerou que o termo obscuring information é importante para o setor público. 

A própria entidade entende que em lugar de ser uma restrição, a materialidade é um aspecto qualitativo. Mas de forma incoerente, manteve a materialidade como subitem de restrição. 

Ativo - os chamados elementos são essenciais para a contabilidade. A definição de ativo, para o setor público, seria de "um recurso controlado presentemente pela entidade, como um resultado de eventos passado". A definição proposta não inclui nenhum termo que possa lembrar "fluxo esperado". E assim como o Iasb, mantém os três elementos: recurso (recurso econômico no caso do Iasb), controle e eventos passados. Há outras pequenas diferenças, como o fato do Iasb usar "past events" - no plural - e o IPSAB usa o termo no singular. 

Passivo - o termo passivo agora enfatiza a transferência de recursos como resultado de eventos passados. As diferenças entre a definição do Iasb e do IPSASB são similares as listadas anteriormente, para o ativo. Diante da mudança da definição, há uma mudança no texto sobre os critérios relacionados com o termo. 

Handbook com normas internacionais do setor público

As normas internacionais de contabilidade para o setor público foram reunidas em dois livros publicados agora. O primeiro volume traz a abordagem conceitual e vai até o IPSAS 27. O segundo volume vai da norma 28 a 40. 

Boa leitura

Avaliando as intervenções públicas com a Covid

O IFAC e a Universidade de Zurique publicaram uma ferramenta para governos para analisar programas relacionados com o Covid-19. O instrumento permite analisar as intervenções dos governos versus os impactos nas finanças públicas. Isto inclui a avaliação das intervenções e como isto afeta a informação contábil.

“Governos com informações contábeis por competência estão melhor posicionados para entender a verdadeira imagem de suas finanças públicas”, afirmou Ross Smith, diretor do Programa e Técnico da IPSASB. "Compreender o impacto da pandemia nas finanças do governo é especialmente importante quando se considera a necessidade e a capacidade de fornecer intervenções adicionais no futuro".


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Fórum de Pesquisa em Normas para o Setor Público

The second Research Forum of the International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) will be held virtually on 17 June 2020.

Topics to be discussed include:

Presentation of Financial Statements in the Public Sector
Differential Reporting
Contextual Factors and Imprudent Discount Rate Assumptions
Disclosure of Tax Expenditures

Registration is now open until 15 May. Participants can attend free of charge, however, registration is required.

Mais informação aqui

Via aqui

Melhorias IPSASB

O International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) publicou em dezembro (mas com copyright de 2020) uma série de melhorias nas normas contábeis para o setor público. O documento possui 29 páginas e pode ser acessado aqui

A entidade é responsável pelo desenvolvimento (adaptação) das normas para o setor público no mundo.

Minuta de Informação de Desempenho no Setor Público

O IFAC é uma entidade mundial da profissão contábil, com 179 membros e associados de 130 países. Entre as atribuições do IFAC estão o desenvolvimento de normas contábeis para entidades do setor público, as IPSASB. Estas normas estão sendo adotadas por instituições como o Banco Mundial e países como Canadá, Nova Zelândia e Suíça.

Recentemente o IFAC colocou em audiência pública uma minuta sobre a evidenciação de informação de desempenho nas atividades de serviço (vide aqui , em pdf, para a versão completa e aqui para um resumo).
Segundo a minuta, a função do governo e de suas entidades é fornecer serviços para os constituintes. Os relatórios financeiros são informações necessárias para que as entidades possam tomar decisões e prestar contas. A minuta, com cerca de 27 páginas, apresenta cinco tipos de indicadores:

Entrada (inputs) = correspondem aos recursos usados pela entidade para fornecer outputs
Saída (Outputs) = são os serviços fornecidos pela entidade
Resultados (outcomes) = impactos na sociedade, que ocorrem em razão dos outputs da entidade, da sua existência e operação
Eficiência = é a relação entre inputs e outputs e entre inputs e resultados
Eficácia (Effectiveness) = é a relação entre os resultados reais e os objetivos desempenho do serviço em termos de saídas ou resultados.

Feita esta classificação, a informação deve ser relatada em termos dos objetivos do serviço, de indicadores de desempenho que mostram como a entidade realiza seus objetivos e informação sobre o custo dos serviços. Para isto devem ser informados a cada período os valores planejados e realizados, além da comparação com o período anterior.

Ao contrário da tendência do Iasb, de detalhar cada vez mais seus pronunciamentos e fazer amplas discussões nas minutas, o IFAC apresentou um texto razoavelmente focado, embora muito amplo. Mas não deixa de ser um sinalizador para o setor público.

A minuta estará sendo discutida até final de maio de 2014.

Minutas na área pública

A entidade que regula as normas internacionais de contabilidade do setor público, o IPSASB, vinculada ao IFAC, divulgou cinco minutas: demonstrações financeiras separadas (ED 48), demonstrações consolidadas (ED49), investimentos em joint-ventures (ED50), acordos conjuntos (ED51) e evidenciação de interesses em outras entidades (ED52).

As minutas procuram não se afastar das normas internacionais de contabilidade promulgadas pelo Iasb, embora faça ajustes para o setor público. O prazo para comentários é final de fevereiro de 2014.

Fato da Semana

Fato: A abordagem conceitual do IPSASB

Qual a relevância disto? O setor público sempre esteve atrás na normatização contábil. As principais novidades demoram a chegar para as entidades governamentais. Enquanto a estrutura conceitual já existe, e tem sido usado, no setor privado há anos, somente agora se pode dizer que o setor público possui – parte, é verdade – sua estrutura conceitual.

O International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB)  é uma entidade independente, ligada ao IFAC. Esta entidade é responsável por normas contábeis do setor público. Apesar do foco do IPSASB ser o setor público, as normas emanadas tem por base as IFRS do Iasb, confirmando uma tendência de aproximar o que se faz na contabilidadepública da contabilidade empresarial.

Para embasar as normas, o IPSASB está trabalhando na estrutura conceitual. Nesta semana esta entidade divulgou a primeira parte do trabalho. Para o IPSASB o setor público deve adotar o regime de competência, deve usar as características qualitativas já aprovadas pelo Iasb (que corresponde ao CPC 00), deve preparar as demonstrações para os usuários dos serviços públicos, os fornecedores de recursos e os representantes, com a finalidade de tomar decisão e prestar contas.

Positivo ou Negativo? – Positivo muito embora talvez neste caso o endosso fosse a atitude mais sensata. Mas talvez ainda exista a necessidade de mostrar que o setor público possui peculiaridades, sendo necessária norma específica – mesmo que seja baseada no Iasb. Outro ponto positivo é que a emissão de uma norma como esta evitaria certas “aventuras intelectuais” no setor público.

Desdobramentos – Será que o Brasil irá adotar? Talvez sim, pois trata de um documento abrangente. Mas não tenhamos ilusões: em 2010, Nelson Machado, então homem forte do governo para este assunto, afirmou, para um jornal brasileiro que a adoção das normas de contabilidade pública seria seletiva: somente aquelas que interessavam ao governo seriam adotadas. Talvez o CFC e o Ibracon traduzam as normas. 

Outros candidatos fortes a fato da semana: as baixas contábeis de empresas como a Rio Tinto; a possibilidade de aproveitar crédito tributário nos bancos brasileiros para atingir a meta do Basileia 3; e a discussão sobre a contabilidade criativa das contas públicas (mas isto jáfoi fato da semana passada)

Abordagem Conceitual no Setor Público

O International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB) é a entidade internacional responsável pelo desenvolvimento de padrões contábeis para o setor público. O IPSASB é parte do IFAC , uma organização internacional dos contadores de 127 países, com 167 membros, incluindo o Brasil (que está representado pelo CFC e pelo Ibracon).

As normas de contabilidade pública emanadas pelo IPSASB são denominadas de International Public Sector Accounting Standards (IPSASs) e são baseadas nas normas do Iasb.

Recentemente o IPSASB colocou em audiência pública um texto com definições conceituais de diversos termos, como ativo, passivo, receitas e despesas. Agora foi divulgada a primeira parte da abordagem conceitual, denominada de Conceptual Framework for General Purpose Financial Reporting by Public Sector Entities.

Esta abordagem conceitual corresponde ao que conhecemos no Brasil como CPC 00. É a abordagem conceitual para o setor público. Isto torna o documento relevante para a área pública, principalmente pelo fato de que o documento pode ser aplicado para todos os tipos de governo. O documento é composto de quatro capítulos. O primeiro trata da função e autoridade da abordagem conceitual; o segundo, dos objetivos e finalidades dos relatórios financeiros; o terceiro, as características qualitativas da informação; e o último capítulo refere-se aos relatórios da entidade.

O documento possui 48 páginas e iremos destacar quatro pontos importantes do mesmo.

Regime de Competência – A Estrutura Conceitual faz uma opção firme pelo regime de competência. Em nenhum momento é considerada a possibilidade de adoção do regime de caixa ou misto. Isto tem implicações, como a necessidade de implantar sistemas de custeio.

Usuário – O documento indica que os principais usuários são aqueles que recebem o serviço, os que fornecem recursos e os representantes.

Objetivo – Os relatórios financeiros preparados no setor público possuem dois objetivos: a prestação de contas (accountability) e decisão dos usuários.

Características Qualitativas – O documento indica seis características qualitativas da informação para o setor público: relevância, representação fidedigna, compreensibilidade, tempestividade, comparabilidade e verificabilidade. As duas primeiras (relevância e representação fidedigna) são consideradas características fundamentais; as demais, de melhoria. Tal qual a estrutura conceitual do Iasb (e, por consequência, do CPC 00). Ademais, são apresentadas três restrições as características: materialidade, custo benefício e um balanço apropriado entre as características qualitativas.

Estrutura Conceitual para Setor Público

O International Federation of Accountants (IFAC) é uma entidade mundial da profissão contábil. Com 127 países associados e 167 membros, o IFAC representa  mais de 2,5 milhões de contadores. O Brasil participa do IFAC através do Conselho Federal de Contabilidade e do Ibracon. Fundado em 1977, o IFAC possui quatro comitês: de auditoria e seguros, do setor público, de educação contábil e de padrões de ética.

O comitê do setor público tem a responsabilidade de promulgar normas contábeis do setor. A base destas normas, conhecidas como IPSAS, são as normas internacionais de contabilidade promulgadas pelo Iasb. O comitê faz adaptações nestas normas, mas procura, sempre que possível, manter o espírito da norma. Diversas entidades adotam estas normas, incluindo na lista a Interpol, a Otan, a OECD, entidades da ONU, além de diferentes países.

Atualmente o foco tem sido no desenvolvimento de uma estrutura conceitual para o setor público. Isto inclui os principais elementos e suas definições (ativo, passivo, receita, por exemplo), os critérios de reconhecimento que devem ser aplicados, a mensuração e evidenciação. Corresponderia, em linhas gerais, ao nosso CPC 00. O trabalho está em estudo e durante audiência pública diversos comentários foram feitos, incluindo do CFC e de uma brasileira, Denise Silva Ferreira Juvenal. Este último, por sinal, bem mais completo e detalhado que do órgão de classe.

Normas Contábeis do Setor Público e a Crise Financeira: Caso da Itália

Segundo a Reuters (Tomorrow Tomorrow, 23 de maio de 2012), o volume de contas a pagar do governo italiano com autoridades locais e fornecedores privados é de 70 bilhões de euros, estimados. Isto corresponde a 4% do PIB. Pelas regras contábeis, os governos podem excluir estes atrasos do volume de dívida pública até que sejam pagos.

Entretanto, em razão da adoção de normas mais rígidas, os governos deverão considerar estes atrasos a partir do próximo ano. Uma das medidas adotadas pelo governo de Roma é permitir que parte deste atraso seja compensada com impostos não pagos pelos fornecedores. Isto deve reduzir 30 bilhões. Outros 6 bilhões serão liquidados com o plano de austeridade.

Para o restante, o governo decidiu que os bancos italianos vão “emprestar” aos fornecedores. Para evitar efeitos sobre o risco de créditos das instituições financeiras, o governo construiu um mecanismo para que estes recursos não prejudiquem o capital dos bancos.

com uma dívida equivalente a 120 por cento do PIB e mercados febril em razão da crise grega é fácil ver por que Roma prefere manter as coisas de forma extrapatrimoniais.

Leia Mais
UNMACK, Neil. Tomorrow, Tomorrow. Reuters, 23 maio 2012

Normas Contábeis do Setor Público e a Crise Financeira

A adoção de normas internacionais de contabilidade para o setor público está vinculada a crise financeira ocorrida em diversos países a partir de 2007. Os desdobramentos da crise tem mostrado a dificuldade de implantação destas normas, já que a contabilidade do setor público de diferentes países tem sido manipulada. Um governo que deseja apresentar um superávit nas suas contas pode usar artifícios contábeis. Assim, os governos podem vender ativos ou captar empréstimos ou adiar gastos inevitáveis. Na atual contabilidade pública de diferentes países isto não é adequadamente demonstrado. Entretanto, se fosse utilizado à contabilidade pelo regime de competência, a postergação de gastos inevitáveis, por exemplo, irá gerar um passivo para as contas do governo. Irwin (2012) apresenta um resumo das consequências da manipulação no setor público

Assim, se o governo decide corta gasto hoje, isto criaria um passivo na contabilidade pelo regime de competência, correspondendo ao quadrante de “gasto diferido” da figura. Ou seja, no futuro (mais tarde) isto corresponderá a gastos que terão que ser realizados. Aumentar a receita hoje, através de impostos, irá provocar redução de investimento na economia, tendo como consequência uma redução futura da receita (quadrante de “desinvestimento” na figura).

Segundo Cotterill, a entidade que cuida da estatística na Comunidade Européia (Eurostat) denomina esta manipulação de “stock-flow adjustments” (SFA), onde os governos fazem transações sem afetar (ou afetando positivamente) o déficit. O campeão de SFA em 2011 foi Portugal, mas outros governos com problemas econômicos também usaram estes ajustes, como Chipre, Grécia, Irlanda e Hungria.

Na realidade, não existe coincidência entre a manipulação contábil e o fato de alguns destes países estarem em crise. O gráfico abaixo, extraído de Irwin, mostra isto claramente. De um lado, os juros cobrados em 2011e de outro a média da influência da manipulação sobre o tamanho da economia, no período de 1993 a 2003. Grécia, Itália e Portugal estão praticando manipulações na contabilidade pública há anos e o resultado está no risco da dívida externa.

Cotterill, em outro artigo, mostra um exemplo bastante didático, reproduzido na figura a seguir

Trata-se do balanço patrimonial do Reino Unido. Nas estatísticas oficiais, a dívida pública corresponde a 67,3% do PIB. No balanço patrimonial do Reino Unido, calculado segundo as normas do IPSASB, tem-se um passivo de 2 421 bilhões de libras esterlinas. Convertendo para dólares (taxa de 0,6442) isto corresponde a 3,76 trilhões de dólares. Como o PIB é de 2,46 trilhões, estimados para 2012, isto corresponde a 153% do PIB, um número bastante divergente dos 67,3% apresentados anteriormente.

Leia mais
IRWIN, Timothy. Accounting Devices and Fiscal Illusions. IMF Staff Discussion Note, março de 2012.
COTTERILL, Joseph. Sovereign debt stats in the stocks. Financial Times, 23 abr 2012
COTTERILL, Joseph. Acrruing better sovereign credit. Financial Times, 29 maio 2012

HM Treasury. Whole of GovernmentAccounts. 2010 

Convergência das Normas do Setor Público

A convergência das normas contábeis também está presente no setor público. Neste caso, as normas recebem a denominação de International Public Sector Accounting Standards (IPSAS), emanadas pelo International Public Sector Accounting Standards Board (IPSASB). O IPSASB é uma entidade independente, ligada ao International Federation of Accountants (IFAC), a organização mundial dos profissionais contábeis, com mais de cem países associados.

As normas internacionais do setor público, as IPSAS, estão baseadas nas normas internacionais de contabilidade do Iasb, as IFRS. O IPSASB faz as adaptações necessárias para aplicação das normas contábeis no setor público. Estas normas possuem como finalidade melhorar a qualidade dos relatórios financeiros, permitindo melhores decisões de alocação de recursos e aumentando a transparência e accountability. A abrangência das normas permite que sua aplicação possa ocorrer nos governos centrais, regionais e locais, bem como entidades governamentais.

Apesar de muitos países fazerem promessa de adoção das IPSAS, poucos realmente adotam. Entre eles destacam a Nova Zelândia, Estados Unidos, Canadá, Grã-Bretanha, Colômbia, Austrália e França. Além destes países, algumas organizações mundiais também usam estas normas, como ONU, OTAN e OECD.

A relação a seguir apresenta as normas contábeis existentes:

1 Apresentação das Demonstrações Financeiras
2 Demonstração dos Fluxos de Caixa
3 Superávit ou Déficit. Erros e mudança na Contabilidade
4 Efeito das mudanças cambiais
5 Custos dos empréstimos
6 Demonstrações Consolidadas. Contabilidade para entidades controladas
7 Contabilidade para investimentos em associadas
8 Relatório financeiro para juros em joint-ventures
9 Receita em Transações
10 Relatórios em economias hiperinflacionárias
11 Contratos de construção
12 Estoques
13 Arrendamentos
14 Eventos após a data de encerramento das demonstrações
15 Instrumentos financeiros: evidenciação e apresentação
16 Investimento em imóveis
17 Terrenos, fábricas e equipamentos
18 Relatório por segmento
19 Provisões, passivos contingentes e ativos contingentes
20 Evidenciação de partes relacionadas
21 Impairment de ativos que não geram caixa
22 Evidenciação de informação financeira sobre o setor público em geral
23 Receita para non-exchange transactions (impostos e transferências)
24 Apresentação das informações orçamentárias nas demonstrações financeiras
25 Benefícios a empregados
26 Impairment de ativos que geram caixa
27 Agricultura
28 Instrumentos financeiros: apresentação
29 Instrumentos financeiros: reconhecimento e mensuração
30 Instrumentos financeiros: evidenciação
31 Ativos Intangíveis
32 Acordos de Concessão de Serviço: outorgante

Existem outras normas que estão em análise pelo IPSASB, incluindo uma abordagem conceitual (Framework). Quando se comparar a listagem de normas internacionais com a realidade do setor público em diferentes países nota-se que o grande desafio da entidade é a utilização, por parte do setor público, do regime de competência, em lugar do regime de caixa.

Atualmente a Comunidade Européia está discutindo a adoção das normas contábeis para o setor público, conforme Council Directive 85/2011

Contabilidade pública

O debate sobre contas públicas, um dos mais quentes em períodos de eleição, deve ganhar novos contornos a partir da próxima legislatura, com a mudança das normas de contabilidade do setor público para o padrão internacional [1]. O ritual será semelhante ao vivido pelo meio empresarial com o padrão de contabilidade do setor privado (o chamado IFRS), mas nesse caso as normas do setor público recebem o nome de Ipsas.

Ao tirar o foco apenas do resultado fiscal, simbolizado pelo famoso superávit primário, esse novo padrão dará maior visibilidade à situação patrimonial de União, Estados e municípios. De um lado, os ativos, muitas vezes registrados por valores irrisórios, passarão a ser contabilizados por um valor mais próximo da realidade. De outro, passivos como compromissos atuariais com regimes próprios de previdência também terão quer calculados e registrados no balanço, o que poderá revelar rombos que até agora estão escondidos.

Embora a adoção obrigatória das normas internacionais só comece em 2012 para a União e Estados e em 2013 para os municípios, alguns entes federativos já estão em processo avançado de transição e podem antecipar parte do processo já em 2011, o que é permitido legalmente a partir de 2010.

Esse pode ser o caso de Santa Catarina, do Acre, de Pernambuco e de Recife, por exemplo. Para dar a largada à convergência, eles aguardam que a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) divulgue um plano de contas mais estabilizado [2] para o setor público, o que está previsto para outubro.

Em termos formais, o demonstrativo financeiro de uma entidade do setor público vai se parecer mais com aquele publicado pelas empresas nos jornais, com Balanço patrimonial, demonstração de resultado do exercício e demonstração de mutação do patrimônio líquido [3] . Assim como é feito pelas empresas, as receitas e despesas serão lançadas obrigatoriamente pelo regime de competência e não de caixa. Hoje o setor público usa um sistema misto, que combina os dois modelos, com prevalência do regime de caixa para as receitas.

Segundo Sergio Romani, sócio de Auditoria da Ernst & Young, pelo modelo atual o patrimônio do governo não aparece. "Os Ativos do setor público são muito antigos e estão registrados por valores irrisórios. Com o IFRS do setor público, isso vai mudar", afirma o especialista, destacando que isso pode ser importante, por exemplo, no momento da contratação de um empréstimo em organismos internacionais como Banco Mundial e o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). "Eles olham o fluxo de caixa, mas também quanto o empréstimo representa do patrimônio líquido", diz.

Além dos Ativos como prédios, participações em empresas, máquinas, equipamentos, móveis e terrenos, as normas internacionais de contabilidade também preveem que os Bens de uso público como praças, florestas, rios e rodovias tenham seu valor calculado e registrado no Balanço do governo.

O conhecimento sobre o valor desses Bens deve servir não apenas para que se tenha um registro confiável do patrimônio, mas para ajudar a tomar decisões políticas. "Quando um governo faz uma concessão de rodovia ou privatiza um bem e compara com o custo histórico registrado, ele sempre tem lucro [4]. Mas pode ser que se tenha perdido dinheiro com uma privatização", explica Romani.

Outra novidade considerada importante por Joaquim Liberalquino, coordenador do grupo de trabalho do Conselho Federal de Contabilidade (CFC) que cuida do processo de convergência de normas do setor público, será a prática de depreciação, Amortização e exaustão dos bens, depois que eles forem reavaliados.

Segundo ele, isso dará uma visão mais real dos custos envolvidos [5] no setor público. "Hoje se diz que o custo de determinado atendimento de saúde é de R$ 5, por exemplo, mas a depreciação do hospital e das instalações não está incluída. Como a depreciação não é orçada, as pessoas constroem, fazem as obras, mas para manter a qualidade depois fica muito difícil, sem saber o custo de reposição [6]", afirma.

Na mesma linha, o diretor de contabilidade geral da Secretaria da Fazenda de Santa Catarina, Wanderlei Pereira das Neves, diz que é preciso quebrar o paradigma orçamentário e financeiro que predomina na análise das contas públicas. "Um governo pode ter superávit, mas estar perdendo patrimônio pelo abandono de suas instalações", afirma. "Para o dono de uma empresa, não interessa só a receita e a despesa. Ele quer saber se o patrimônio Líquido está subindo ou diminuindo", acrescenta.

Da mesma forma, ele diz que a visão sobre determinados gastos pode mudar. "As pessoas dizem que o governo aumentou a despesa com custeio. Mas isso não necessariamente é ruim [7] porque você pode estar melhorando a qualidade do serviço publico. Se o governo faz uma compra grande de medicamentos, isso pode ter virado estoque, e não uma despesa [8]. Essa mudança de conceito tem que ser bem trabalhada", explica Neves.
O responsável pelos balanços de Santa Catarina conta que foi publicado, em 10 de agosto, um primeiro decreto para criar um grupo de trabalho para coordenar o processo de convergência contábil no Estado. Um segundo decreto deve sair nos próximos dias autorizando o início da avaliação dos bens. "Tão logo o decreto esteja publicado, os engenheiros vão começar o trabalho", afirma, reconhecendo que o procedimento completo deve demorar mais de três anos.

Santa Catarina, adiantando-se em algumas medidas que devem virar regra no novo padrão contábil, já registra no Balanço o Passivo atuarial com o regime próprio de previdência do Estado. A dívida previdenciária de R$ 28,8 bilhões é a principal responsável por Santa Catarina ter encerrado 2009 com um patrimônio Líquido negativo de R$ 32,8 bilhões. Os ativos, no entanto, ainda não foram reavaliados. Além disso, ao contrário da maior parte dos entes federativos, o Estado faz provisão quase integral para a dívida ativa em função do difícil processo de cobrança.

Segundo Liberalquino, do CFC, no novo modelo os governos terão que fazer teste de imparidade da dívida ativa e de outros bens. Se o valor contábil for muito maior do que o considerado justo ou recuperável, haverá uma baixa no valor do ativo. Ainda segundo o técnico, a questão da dívida atuarial dos regimes próprios pode criar embaraços ligados à Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), já que se ultrapassaria o limite de endividamento máximo permitido para Estados e municípios. "Teria que haver um limite exclusivo para dívida previdenciária, diferente da Dívida Mobiliária com a União e da dívida financeira", diz Liberalquino.

Neves, de Santa Catarina, diz que o reconhecimento feito dessa dívida no seu Passivo não tem sido considerado para efeito da LRF.

Migração para norma internacional ocorre em vários países

A decisão de mudar o padrão contábil do setor público veio no mesmo contexto da edição da lei 11.638, no fim de 2007, que deu a largada para que as empresas abertas fossem obrigadas a mudar o sistema de contabilidade para o modelo internacional, conhecido como IFRS. Quem explica é Nelson Machado, secretário-executivo do Ministério da Fazenda. "Como a ideia era ter uniformização das normas para o setor privado, conversamos com o CFC [Conselho Federal de Contabilidade] e achamos que era adequado seguir o mesmo caminho", diz o secretário, destacando a importância de se ter demonstrativos comparáveis aos de outros países.

Apesar de estar inspirado na migração do setor privado para o IFRS, o processo de adoção de normas internacionais de contabilidade pelo setor público tem algumas diferenças. A principal delas é que as empresas brasileiras estão adotando o IFRS a partir deste ano, depois de dezenas de países europeus e do resto do mundo já trabalharem com esse novo modelo, hoje obrigatório em mais de cem países. No caso das Ipsas, como são chamadas as normas internacionais para o setor público, a adoção pelo Brasil será feita ao mesmo tempo em que outros países ou estados autônomos estão migrando. [9]

Um estudo da Ernst & Young com 19 jurisdições mostra que as Ipsas são usadas atualmente pelos governos centrais do Reino Unido, da França, da Suécia, da Suíça e da Lituânia, enquanto Holanda e Noruega estão em processo de convergência. Outros países como Portugal, Espanha, Áustria, Dinamarca e Finlândia não adotam as Ipsas, mas já usam um modelo contábil todo no regime de competência. Na Bélgica e na Itália, há uma migração do regime de caixa para competência. Grécia e Alemanha usam o sistema de caixa e não possuem plano de mudar as regras.

O estudo mostra que, no geral, existe uma Tendência de se adotar o regime de competência, mas nem sempre o modelo Ipsas. Entre os países que adotaram o sistema internacional, o principal argumento foi o de que criar um novo modelo seria como reinventar a roda. Já entre os que não escolheram o padrão uniformizado, o motivo mais frequente é ter usado como base o modelo contábil local empresarial.
Na Europa o padrão IFRS é usado apenas para os demonstrativos consolidados, e não para os balanços individuais, que produzem efeitos fiscais. No Brasil, a norma internacional vale para os dois tipos de balanço, embora também não exista efeito fiscal.

Segundo Nelson Machado, da Fazenda, o Brasil não vai simplesmente adotar as regras que forem emitidas pelo Conselho de Normas Internacionais de Contabilidade para o Setor Público (Ipsasb, na sigla em inglês). "Pode haver normas que não nos interessem" [10], afirma o secretário, acrescentando que sempre haverá prazo para adaptação.

Atualmente, existem 31 Ipsas emitidas, sendo que as dez principais foram traduzidas e publicadas pelo Conselho Federal de Contabilidade (CFC) no Brasil. São essas dez normas que passam a valer a partir de 2012 para a União e Estados e em 2013 para os municípios.

Ao contrário do IFRS, quando todas as mudanças precisam ser feitas de uma única vez, no setor público há o entendimento de que o processo de avaliação de bens, por exemplo, poderá ser feito ao longo do tempo, diante da dificuldade do trabalho.
Embora receba pouca atenção de economistas, políticos e da mídia, o Ministério da Fazenda divulga todos os anos um Balanço contábil da União, incluindo a administração direta, indireta, fundos etc. Ao fim de 2009, o patrimônio Líquido do governo federal era de R$ 350 bilhões, enquanto os Ativos reais somavam R$ 2,81 trilhões, o equivalente a menos do que uma vez o Produto Interno Bruto (PIB) do país.

Fonte: Valor Econômico, 11 de novembro de 2010 - Contabilidade dos Governos Muda e Ativo Ganha Espaço, via Contabilidade e Controladoria


Meus comentários:
[1] Acho que irá afetar o debate, mas a decisão será ainda usando o regime de caixa
[2] ? ?
[3] Fluxos de caixa também
[4] Não necessáriamente
[5] se os custos forem alocados, sim
[6] não será possível obter esta informação
[7] Mas em geral a despesa de custeio é ruim.
[8] O exemplo não foi bom, pois o estoque será despesa no futuro próximo.
[9] O parágrafo seguinte contradiz isto.
[10] isto não é bom. Quem irá determinar quem é “justo”?