Futuro do BNDES

Os vultosos aportes de capital, na forma de dívida de longo prazo, do Tesouro Nacional para o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) efetuados nos últimos dois anos, totalizando a incrível quantia de R$ 180 bilhões, tiveram o efeito benéfico de convidar a sociedade a pensar com mais atenção os custos de um banco de desenvolvimento nos moldes do BNDES. O banco remunera o Tesouro pela Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), enquanto o Tesouro paga ao mercado a taxa Selic. Hoje a Selic é 4,5% maior do que a TJLP, de sorte que há um custo fiscal anual (que poderá cair ao longo do tempo, se o spread TJLP-Selic se reduzir) da ordem de R$ 8 bilhões.

No entanto, o custo para a sociedade é maior. O balanço do BNDES nos informa que o passivo do banco com o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) é de R$ 127 bilhões. O FAT é um fundo formado pelas receitas do Programa de Integração Social (PIS). Por sua vez, a receita do PIS segue de uma contribuição social que incide sobre o valor adicionado. Isto é, trata-se de impostos gerais sobre a produção, análogos ao ICMS ou à Cofins. Do total da receita do PIS, 60% são alocados para o pagamento do seguro-desemprego e de programas de treinamento de mão de obra e 40% são emprestados ao BNDES e, portanto, irá compor o FAT. O BNDES remunera os recursos do FAT depositados no BNDES pela TJLP. É por esse motivo que normalmente as autoridades do governo afirmam que não há subsídio nas operações do BNDES, pois ele capta do FAT pela TJLP e empresta à TJLP mais spread. Do ponto de vista legal a afirmação está correta. Não está correta do ponto de vista do custo de oportunidade do recurso público. A sociedade sempre pode mudar a Constituição e destinar 40% da receita do PIS para reduzir a dívida pública, cujo custo é a Selic. O custo de oportunidade para o setor público da captação do BNDES, seja diretamente pelo Tesouro - como foi o caso com os empréstimos de R$ 180 bilhões -, seja por intermédio do FAT, é sempre a Selic. O balanço do BNDES nos informa que a soma do passivo do banco com o FAT e com o Tesouro é hoje de R$ 342 bilhões. O custo fiscal, dado o spread hoje, entre a Selic e a TJLP é de R$ 15 bilhões. Evidentemente, esse custo está fortemente subestimado, pois parte significativa desse passivo foi capitalizada ao longo de duas décadas à TJLP, e não pela taxa Selic.

Tendo analisado os custos, é inegável que o BNDES foi e é importante instrumento de intermediação de longo prazo numa economia que escolheu em passado não muito distante perseguir um caminho de desenvolvimento "às caneladas". A inflação elevada e crônica além da enorme incerteza quanto aos contratos tornaram absolutamente inviável qualquer intermediação de logo prazo que não fosse de origem pública. Felizmente o quadro hoje é muito diverso. Estamos construindo os mercados intertemporais. O mercado de hipotecas, apesar de ainda pequeno, tem crescido a taxas elevadas e a continuidade de uma política fiscal responsável, que tem caracterizado os últimos 12 anos de políticas econômicas, produzirá a convergência para juros mais baixos em alguns anos. Consequentemente, é o momento de desenharmos uma transição do BNDES a esta nova condição. No meu entender, essa transição deve compreender três elementos.

O primeiro é preparar o banco para que ele tenha padrões de governança equivalentes aos do Banco do Brasil: abra seu capital e participe do novo mercado da Bovespa. Segundo, que ele caminhe para um modelo em que a captação de recursos para empréstimos seja a mercado e que haja, portanto, uma transição que elimine a destinação dos recursos da receita do PIS ao BNDES. Terceiro, que o subsídio aos programas financiados pelo BNDES que o governo deseje subsidiar - os projetos nas áreas de infraestrutura e pesquisa e desenvolvimento tecnológico são os candidatos óbvios - seja por meio de repasses diretos do Tesouro ao BNDES, como já ocorre hoje com o subsídio adicional aos projetos que participam do programa de sustentação do investimento (PSI).

Samuel Pessoa -PESQUISADOR DO INSTITUTO BRASILEIRO DE ECONOMIA DA FGV