Contabilidade pública e LDO

Mudança na LDO abre porta para superfaturamento de obras
Sérgio Gobetti - O Estado de São Paulo - 16/06/2008

A troca de apenas uma palavra - “unitários” por “globais” - no texto da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) encaminhada recentemente pelo governo ao Congresso pode abrir a porta para o superfaturamento de obras públicas com recursos federais. Tradicionalmente, o texto da LDO dizia: “Os custos unitários de materiais e serviços de obras executadas com recursos do Orçamento...”. E agora a lei de 2009 diz: “Os custos globais de obras e serviços...” A mudança promovida pelos técnicos do governo permite que os órgãos da União contratem serviços e comprem materiais com preço unitário superior à média do Sistema Nacional de Pesquisa de Custos e Índices da Construção Civil (Sinapi), desde que o custo global não seja mais alto do que aquele obtido pela mesma pesquisa de preços.

Trocando em miúdos, a proposta da LDO para 2009 possibilita que alguns itens de uma obra sejam orçados a preços mais elevados do que a média apurada pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e isso seja compensado com custos mais baixos em outros itens.

Atualmente, essa forma de “compensação” não é permitida, porque a LDO veda “custos unitários” maiores do que a chamada mediana do Sinapi, o banco de dados da Caixa alimentado pelas pesquisas do IBGE.

Desde 2003 a legislação utiliza os preços do Sinapi como limite para os “custos unitários” das obras executadas com recursos federais. No primeiro ano em que a regra foi aplicada ainda houve uma margem de tolerância de 30% sobre esse limite, mas, nos últimos cinco anos, o teto tem sido aplicado de forma absoluta para cada item do projeto básico de uma obra, do cimento a peças mais complexas utilizadas nas construções.

(...) De acordo com parecer do Tribunal de Contas da União (TCU), obtido pelo Estado, a aprovação do projeto do governo facilitaria o denominado “jogo de planilhas” por parte das empreiteiras contratadas.

“Esse jogo consiste em adotar preços mais elevados para itens e serviços sujeitos a acréscimo de quantitativos no decorrer da obra e preços mais baixos para os itens sujeitos a decréscimos, o que acaba por frustrar o procedimento licitatório e promover o superfaturamento do empreendimento”, diz o texto do TCU.

O controle de custos globais, segundo os técnicos, não funciona porque às vezes as empreiteiras chegam a propor a exclusão ou a substituição dos itens do projeto que, propositalmente, tiveram seus preços fixados em patamar mais baixo. Como exemplo, é citado o caso do Aeroporto de Vitória, cujo projeto original previa a utilização de concreto convencional e recentemente foi alterado para estruturas pré-moldadas.

“As decisões que o Congresso recebe do TCU demonstram o absoluto descaso com que são executadas as obras públicas do País”, critica Kátia Abreu. No ano passado, 78 obras federais fiscalizadas pelo órgão apresentaram indícios de irregularidade grave (veja quadro). “De cada 400 obras analisadas por ano, 20% apresentam problema grave.” A polêmica sobre os custos das obras levou o Ministério do Planejamento a promover, na semana passada, uma reunião de conciliação entre a Caixa e a CGU. O gerente nacional de Engenharia da Caixa, Clóvis Marcelo Bueno, disse que o governo deverá propor um novo texto que mantém o controle dos custos unitários sobre os itens “mais significativos” do projeto.

“A Caixa tem hoje 35 mil operações ativas em 27 unidades da Federação, e controlamos a curva de custos a partir de 80% dos itens mais significativos”, diz Bueno. O controle exclusivamente por custos unitários “não agrega segurança, além de criar grandes obstáculos”, explica. “Posso ser impossibilitado de repassar recursos para a construção de um hospital por causa do preço de uma dobradiça de porta”, argumenta o engenheiro.

ESTRADAS

Os técnicos do TCU, no entanto, dizem que o risco de “jogo de planilhas” é mais acentuado em obras de estradas, que nem passam pelo sistema de controle da Caixa. Nesses casos, eles avaliam que todos os itens precisam ser monitorados e até mesmo o preço de referência do Sinapi oferece margem para superfaturamento, já que se trata de uma média do mercado. Essa conclusão é derivada de uma experiência prática: nas licitações com grande competitividade, os preços praticados ficam 20% abaixo do Sinapi.

Além disso, o projeto do governo também permite que, no caso de os itens do projeto não serem pesquisados pelo IBGE, haja a utilização de “tabelas de custo de órgãos oficiais locais” de confiabilidade duvidosa, em detrimento dos índices editados por órgãos federais. “Não podemos aceitar que o mesmo gestor que licita obras tenha a função de atualizar as tabelas de custo”, afirma Kátia Abreu.