O mercado e o governo

Texto enviado por Ricardo Vianna (grato) de abril, mas sempre atual:

Quando o livre mercado pede socorro
Por Cristiane Perini Lucchesi, de São Paulo
Valor Econômico - 11/04/2008

"Agora somos todos keynesianos". A famosa frase - dita pelo monetarista Milton Friedman em 1965 à revista "Time" e pelo ex-presidente americano Richard Nixon ao acabar com o padrão ouro, em 1971 - está de volta à ordem do dia. Afinal, o livre e desregulamentado mercado dá sinais de fraqueza inconteste e tem pedido cada vez mais a ajuda do Estado. A inadimplência nas hipotecas americanas gerou uma crise de solvência entre os bancos dos países ricos que foram, pouco a pouco, socorridos pelos diversos governos.

A necessidade de ampliação dos gastos públicos para evitar uma recessão maior passou a ser defendida por personalidades tão díspares quanto o presidente americano George W. Bush, passando por seu secretário do Tesouro, Henry Paulson, pelo diretor-gerente do Fundo Monetário Internacional, Dominique Strauss-Kahn, e pelos candidatos democratas à presidência dos Estados Unidos, Hillary Clinton e Barack Obama. Bancos centrais, governos e até mesmo instituições financeiras privadas passaram a discursar em favor de mudanças na regulamentação para o sistema financeiro e de melhorias na atuação de entidades regulatórias em todo o mundo.

Bloomberg

Ben Bernanke, presidente do Fed, teve de explicar ao Congresso um empréstimo para o JPMorgan comprar o quebrado Bear Stearns, com garantia de títulos de má qualidade

O primeiro-ministro do Reino Unido, Gordon Brown, e o ministro da Economia, Alistair Darling, tiveram de explicar a nacionalização do Northern Rock em fevereiro, após o socorro público ao banco, com empréstimos que chegaram a 55 bilhões de libras esterlinas (US$ 109 bilhões). O presidente do Fed, Ben Bernanke, teve de ir ao Congresso na semana passada para justificar o empréstimo de US$ 30 bilhões feito para o JPMorgan comprar o quebrado Bear Stearns, aceitando como garantia justamente títulos chamados de "lixo tóxico", vinculados a hipotecas.

Em suas justificativas, Brown e Bernanke poderiam contar com a ajuda do professor Paul Davidson, um dos mais renomados economistas keynesianos. Para ele, a atitude do Fed no caso Bear Stearns "é o jeito certo de salvar o sistema do colapso" em um momento delicado como o atual. "Aparentemente, você está salvando um banco em particular", comentou, em entrevista ao Valor, por telefone. "Mas, o que você realmente está salvando são as instituições financeiras como um todo, os mercados financeiros e os investidores maiores e também os menores". Davidson, um dos fundadores e editor do "Journal of Post Keynesian Economics", virá ao Brasil para participar do I Encontro Internacional da Associação Keynesiana Brasileira, que será fundada na ocasião.

"Se os bancos falirem, os fundos de pensão dos trabalhadores também quebram e você vai ferir não apenas os bancos, mas um monte de gente inocente", disse Davidson. Para ele, o modo certo de evitar esse "dano colateral" é o Estado assumir os ativos que ninguém quer, como os títulos e estruturas diversas vinculados às hipotecas. "Se as pessoas voltarem a pagar suas hipotecas e os títulos voltarem a ter valor, o JPMorgan poderá receber esses papéis de volta. Caso contrário, o Fed assume as perdas." Nos Estados Unidos, no entanto, uma nacionalização como a do britânico Northern Rock jamais seria aceita, por razões "culturais", afirma Davidson. Ele defende um socorro público em larga escala para todos os bancos com problemas.

A proposta de Davidson não é muito distante do que cogita fazer Darling, o ministro da Economia da Inglaterra. Segundo o jornal "Observer", Darling estaria avaliando colocar todos os ativos contaminados pelas hipotecas americanas no balanço do Banco da Inglaterra por até três anos.

Segundo lembra Davidson, medidas desse tipo já foram adotadas nos Estados Unidos. "Os resultados foram positivos", diz. Em 1933, conta, a administração do presidente Rossevelt criou a Home Owner's Loan Corporation (HOLC), uma corporação pública com o objetivo de ajudar a refinanciar os mutuários e socorrer as financeiras e bancos envolvidos com empréstimos imobiliários. Ele lembra ainda a Resolution Trust Corporation, do governo Bush, Pai, que removeu os empréstimos em atraso dos balanços das cerca de 700 financeiras do setor imobiliário durante a crise de 1980.

Paralelamente a isso, o governo americano deveria entrar com garantias e linhas de crédito especiais para ajudar os mutuários com empréstimos em atraso a voltarem a pagar, de forma que a crise de solvência dos bancos e financeiras seja contida e que despejos em massa sejam evitados. É a única forma para evitar uma grande recessão, diz. "O governo americano não quebra, pois tem dívida em dólar, a moeda padrão do sistema de pagamentos internacional, e por isso pode ficar com as perdas e evitar que os bancos e mutuários quebrem", afirma.

Davidson sugere ainda que o governo americano ajude a financiar investimentos na área de construção civil e indústrias relacionadas, também nos moldes do Plano Rossevelt, além de criar um amplo programa de investimento em infra-estrutura para estimular a economia. A idéia vem sendo defendida por senadores democratas como Christopher Dodd, presidente do comitê de bancos, habitação e assuntos urbanos do Senado americano.

O próprio governo Bush propôs medidas de ajuda aos mutuários, consideradas tímidas e insuficientes. Recentemente, o Senado aprovou projeto de lei do Executivo que autoriza empréstimos da Federal Housing Administration (FHA), o departamento federal de habitação, para mutuários com perspectiva de arresto do imóvel por falta de pagamento. O plano reduz o valor da entrada exigida dos compradores da casa própria de baixa e média renda que contraem empréstimos garantidos pelo governo federal, além de permitir a captação de financiamentos maiores. Mais: facilita a obtenção de empréstimos por mutuários cujos contratos de crédito imobiliário tiverem juros flutuantes e que estejam em datas próximas para renegociação. Ao anunciar o programa, no final do ano passado, Bush garantiu ainda que "o governo federal está tomando várias medidas regulatórias para tornar a indústria imobiliária mais transparente, confiável e justa".

Até Dominique Strauss-Kahn, diretor-gerente do FMI, chegou a defender a atuação do Estado. "Eu realmente acho que a necessidade de intervenção pública na economia está ficando mais evidente", declarou ao jornal "Financial Times". Disse também que apóia uma injeção imediata de dinheiro público nos bancos, visto que os recursos privados parecem insuficientes. Em meio ao debate internacional, Gustavo Loyola, ex-presidente do Banco Central do Brasil, e o ex-ministro Maílson da Nóbrega aproveitaram a carona e saíram em defesa do Proer, o socorro aos bancos providenciado pelo governo brasileiro em 1995-1997. "Jamais imaginei que, em Londres, iria me encontrar de novo em meio a um debate semelhante ao vivido no Brasil na época do Proer, mas agora em nível global", disse o brasileiro André Esteves, chefe mundial de renda fixa do UBS.

O tema está no centro do debate econômico às vésperas das eleições americanas. O candidato republicano, John McCain, defende que "não é função do governo americano recompensar aqueles que agem irresponsavelmente, sejam grandes bancos ou pequenos emprestadores". Paul Volcker, ex-presidente do Fed, disse que o banco central "colocou-se acima dos princípios e práticas de um banco central construídos por tanto tempo" ao socorrer o Bear Stearns, ficando "à margem de seus poderes implícitos e legais". E Alan Greenspan, outro ex-presidente do Fed, chegou a sugerir que o governo deixasse os preços das moradias e dos ativos vinculados a hipotecas caírem até que os investidores vissem barganhas e começassem a comprá-los. O economista Paul Krugman, articulista do "New York Times", também tem criticado a ajuda aos bancos.

Um dos principais argumentos contra a ajuda ao mercado tem sido o chamado "risco moral". Ao socorrer os mutuários e bancos, o governo estimularia esses agentes a realizar outros empréstimos inviáveis, na expectativa de que poderiam voltar a ter ajuda do Estado. A esse argumento, Davidson responde: Que se aplique a legislação. Foi o que aconteceu, recorda, logo após a crise de 29.

"Aqueles que não estudam história estão condenados a repetir erros passados", alfineta Davidson. Ele propõe a volta de uma lei nos moldes da Glass-Steagall, aprovada no Congresso americano em 1933, que separou os bancos comerciais dos bancos de investimento. A idéia, na certa, deixa os banqueiros de cabelo em pé. "É necessário salvar os bancos deles mesmos", diz.

Para Davidson, a crise atual só aconteceu por causa da desregulamentação do sistema bancário americano, que culminou com o fim da Glass-Steagall, em 1999. "Antes, quando bancos faziam empréstimos, tinham de manter essa dívida até o fim." Por isso, tinham que investigar para quem emprestavam, de forma muito cuidadosa. "Se o tomador ficasse inadimplente, o banco teria a perda com o não-pagamento e com a venda da casa." Até os anos 1980, diz Davidson, o Fed limitava a quantidade de ativos imobiliários que podia ser vendida a terceiros pelos bancos a uma porcentagem pequena do total.

Com o fim das regulamentações e da Glass-Steagell, "todo mundo passou a poder tomar crédito, pois em 30 a 60 dias o banco vendia esse empréstimo hipotecário para outra pessoa". O banco, segundo Davidson, passou apenas a se preocupar se o tomador do empréstimo faria seu primeiro ou segundo pagamentos.Depois, as perdas com a inadimplência não seriam dele.

[Na crise atual] "o banco originador do crédito pôde se livrar desses empréstimos empacotando-os em ativos financeiros muito sofisticados, como as 'collateralized debt obligations'" (CDOs), diz Davidson. O originador do empréstimo passou a ganhar comissão com a venda do empréstimo e não tinha de se preocupar com o custo de um possível não-pagamento. "O que aconteceu foi que mais e mais pessoas passaram a ser estimuladas a tomar empréstimos que não poderiam honrar."

De acordo com Davidson, os bancos diziam que, com a securitização e derivativos, estavam criando instrumentos para transferir e espalhar melhor o risco. "Mas eles tornaram a situação mais perigosa e acabaram espalhado por todo o mundo as perdas com a inadimplência das hipotecas." E acrescenta: "As pessoas, os fundos de pensão mais conservadores, compraram esses ativos pensando que eram seguros, líquidos, e que estavam com retornos atraentes". Mas logo descobriram que não eram assim."

Segundo Davidson, as agências de classificação de risco de crédito consideravam esses instrumentos seguros e davam a nota mais alta a eles, baseando suas projeções na observação do que aconteceu no passado, quando esses ativos imobiliários eram muito líquidos e seguros. Mas, com o fim das regulamentações, foi deixando de ser assim.

"Os bancos de investimento não se preocupavam realmente em verificar quem era o tomador, pois iriam repassar o empréstimos para outro alguém que muitas vezes não sabia o que estava comprando." Segundo Davidson, nos depoimentos sobre a crise de 1929, a mesma situação veio à tona. Por isso, para Davidson, uma instituição financeira tem de escolher. Pode ser um banco comercial, fazer empréstimos às pessoas e ficar com eles até o fim, ou pode ser uma corretora ou banco de investimento e vender títulos e ganhar uma comissão. Paulson, o secretário do Tesouro americano, egresso do Goldman Sachs, já rejeitou sugestões como as de Davidson. Negou pedidos para que as autoridades reguladoras desmembrem as agências de classificação de crédito ou forcem os bancos emissores de títulos lastreados em hipotecas a manter uma parcela dos títulos que emitem.

Para Davidson, a proposta regulatória feita recentemente por Paulson "não vai resolver problema nenhum e pode até criar mais problemas". Segundo ele, o plano, que unifica a Securities and Exchange Commission (SEC, o órgão regulador das bolsas) com a Comissão Reguladora de Negociações com Contratos Futuros de Commodities dos Estados Unidos, dando mais poder à segunda, piora a situação. "A agência de commodities é mais orientada no sentido do livre mercado", diz.

"Quando a Glass-Steagell foi repelida, eu disse que era um erro terrível", comenta Davidson. "No entanto, eu não achava que seria tão ruim quanto acabou se tornando dez anos depois". Davidson lembra que os bancos contabilizavam muitos desses ativos vinculados às hipotecas americanas fora de seus balanços por meio de SIVs ("structured investiment vehicles"), por exemplo. Mas, conforme lembrou ao Valor experiente gestor de recursos, o que esses grandes bancos têm agora é um passivo contingente com os clientes para os quais venderam esse "lixo tóxico", uma exposição contra esses mesmos clientes por terem financiado essa venda, além de muitas vezes carregarem no próprio balanço as porções mais arriscadas ("equity") dos veículos, que viraram "pó".

Para solucionar o problema, são insuficientes as injeções de liquidez que o Fed tem feito por meio da forte redução nos juros básicos americanos - de 5,25% ao ano em setembro para 2,25% - e dos empréstimos no mercado monetário, na visão de Davidson. "A liquidez não é a solução para um problema que na verdade é de solvência", diz. "É como tomar uma aspirina para curar o câncer: a aspirina pode ajudar a reduzir a dor, mas não cura a doença".

Para Davidson, "a instabilidade atual no mercado foi causada pelos bancos na sua tentativa de securitizar, ou tornar líquidos, ativos que são amplamente ilíquidos, como as hipotecas". Por isso, Davidson discorda de analistas citados pelo "The Wall Street Journal", segundo os quais o momento seria de "fragilidade financeira", nos moldes definidos por outro economista pós-keynesiano americano, Hyman Minsky, morto em 1996. Ele também não vê uma situação de "armadilha da liquidez", na qual os juros nominais ficam próximos a zero e a autoridade monetária se torna incapaz de reanimar a economia, como Paul Krugman chegou a sugerir. "Embora economistas neo keynesianos como Paul Samuelson falem em armadilha de liquidez, o Keynes nunca viu uma situação desse tipo", diz.

Para Davidson, o mercado financeiro "pode fazer maravilhas para o crescimento econômico, se propriamente desenhado e regulado". Mas pode levar à recessão, desemprego e desigualdade se for usado erroneamente. "Essa é uma teoria pós-keynesiana", afirma. Segundo ele, "a grande questão proposta por Keynes é como se deve desenhar a economia e os mercados financeiros para se ter certeza de que chegaremos o mais perto possível do pleno emprego". Segundo ele, foi o que Keynes tentou na conferência de Bretton Woods, em julho de 1944: desenhar um sistema financeiro internacional e criar o pleno emprego global. Seria uma forma de minimizar os dois principais problemas do capitalismo: a incapacidade de atingir o pleno emprego e uma distribuição de renda inadequada e desigual. Keynes não acreditava que se teria uma completa distribuição de renda totalmente igualitária, diz Davidson. "Ele achava que era desejável que certa parcela de desigualdade fosse mantida", comenta.

Os neokeynesianos não têm nada a dizer sobre o sistema financeiro internacional, critica Davidson. "Para eles, a razão para o desemprego existir mesmo com a economia em equilíbrio é você ter preços e salários rígidos", comenta. "Dessa forma, se a demanda cai, preços e salários não caem, por que os monopólios - sejam de sindicatos de trabalhadores ou de empresas - impedem esses preços e salários de cair". Para os neokeynesianos, "são os sindicatos e as grande corporações que causam os problemas de desemprego, o que não tem nada a ver com o que Keynes dizia." Para Davidson, Keynes argumentava que não importa se existem perfeita competição e salários flexíveis - os mercados financeiros podem sempre causar problemas.