O impacto do incentivo fiscal

O custo sem benefício do incentivo fiscal
Valor Econômico - 05/10/2007

Um estudo singular, elaborado pela Secretaria de Fazenda do Rio de Janeiro, sob coordenação do economista Sérgio Guimarães Ferreira, subsecretário de Estudos Econômicos, procura medir os custos e benefícios de um programa de incentivo fiscal através do Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços (ICMS), que entrou em vigor em 2003 para estimular o comércio atacadista no Estado, o RioLog. (...)

O resultado, como se pode imaginar, é "decepcionante", atesta Ferreira. A escolha do segmento atacadista decorreu do fato de ser este um setor de alta elasticidade de oferta e bastante sensível à variações de alíquotas de ICMS. Os técnicos usaram duas metodologias para a execução do trabalho - a econométrica, envolvendo o período de 2000 (antes do programa) a agosto de 2007, e a de receita não recolhida. Os cálculos foram feitos com base nas informações da Relação Anual de Informações Sociais (Rais), da Guia de Informações e Apuração do ICMS (GIA), da base de dados da arrecadação e do cadastro de inscrições e razões sociais das empresas beneficiárias do RioLog. Com esse programa, que passou a "tratar" um universo de 45 empresas elegíveis a partir de 2004, o governo do Rio começou a reagir à chamada guerra fiscal, principalmente contra Goiás e Espírito Santo. Por ele, as empresas atacadistas sediadas no Rio recebem incentivos através do crédito presumido, da redução da base de cálculo do ICMS e do diferimento do imposto. O que se desejava com o RioLog era que as empresas não migrassem para os Estados que já estavam concedendo incentivos de forma mais agressiva, que adensassem a cadeia produtiva e que, além de manter o número de empregos, pudessem expandi-los.A primeira constatação do estudo foi que o programa gerou queda de 88% na arrecadação de ICMS pelas firmas enquadradas. Mas, além desse custo, produziu um acúmulo de créditos tributários contra o Estado do Rio. Hoje, 20 empresas atacadistas permanecem no programa. Muitas foram desenquadradas por descumprirem os acordos. Essas duas dezenas de firmas faturaram, em 2006, R$ 791,8 milhões e, se não estivessem no programa de incentivos fiscais, teriam que pagar R$ 45,1 milhões de ICMS (alíquota efetiva de 5,7%). Com os incentivos e mais o acúmulo de créditos tributários, o recolhimento, de fato, não passou de R$ 200 mil. O crédito presumido em 2006 representou R$ 17,6 milhões e a redução da base de cálculo, outros R$ 27,3 milhões, perfazendo um custo fiscal de R$ 44,9 bilhões.

O grupo que elaborou o trabalho mapeou os benefícios que deveriam ter sido produzidos pelo programa, medidos pela geração de empregos e pelo índice de valor adicionado (faturamento dividido pelas compras). Não houve aumento do número de empregados nas empresas. A legislação do RioLog condiciona o acesso aos incentivos fiscais à manutenção do número empregados existente seis meses antes do enquadramento no programa. Não houve crescimento da oferta de empregos, mas houve aumento do "turnover" da mão-de-obra. As empresas contratam mais e demitem mais, sem alterar o estoque de empregos, e os trabalhadores das empresas que têm incentivos recebem salário, em geral, 17,6% inferior ao dos trabalhadores das empresas que não participam do programa. Já o impacto do RioLog sobre a agregação de valor no setor atacadista tem sido insignificante, atesta o estudo. Compras e vendas totais não aumentaram. Ao contrário, houve queda. E as compras internas, no Estado do Rio, registraram crescimento de apenas 2%, o que não compensa a perda de arrecadação.

"As firmas que procuraram o Estado ameaçando com a saída para outros Estados acabaram, na prática, saindo, mesmo tendo recebido o incentivo", conclui o trabalho, que agora deverá ser estendido para outros setores econômicos. Ou, como diz o subsecretário de estudos econômicos da Fazenda, "o incentivo fiscal não adiantou nada". Para Ferreira, uma única medida - que está sob consideração no âmbito da morosa reforma tributária - poderia resolver essa "corrida ao fundo do poço" em que os governadores se meteram com a guerra fiscal: a alíquota interestadual do ICMS deveria cair de preferência a zero. Como zerar é difícil, a alternativa posta em discussão no projeto de reforma é uma alíquota decrescente: hoje ela é de 12% e cairia gradativamente até chegar a 4% em 2012. Na prática, alguns governadores já estão fazendo algo com efeito semelhante a isso (São Paulo e Minas Gerais, por exemplo), ao não reconhecerem a integralidade dos créditos tributários acumulados na origem (em outro Estado).

O secretário de Fazenda, Joaquim Levy, assinalou que o trabalho não faz, a priori, qualquer recomendação. Sua intenção, primeiramente, é "informar, informar e informar" os contribuintes sobre as políticas públicas. Ele considerou esse estudo "um primeiro passo para um debate construtivo", que "joga uma luz sobre as distorções da guerra fiscal e como ela desenha leis e projetos que não beneficiam a ninguém".